2019年5月5日，國務(wù)院正式公開《政府投資條例》，條例將加強(qiáng)政府投資管理，規(guī)范政府投資行為（詳情請點(diǎn)擊：剛剛，國務(wù)院發(fā)布《政府投資條例》，規(guī)范數(shù)萬億政府投資行為）。

2019年7月1日，《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）正式生效，國家發(fā)展改革委隨之發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號），就政府和社會資本合作（PPP）的管理規(guī)定做出相應(yīng)調(diào)整。E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人，E20研究院執(zhí)行院長，國家發(fā)改委、財(cái)政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤對此第一時(shí)間進(jìn)行了解讀。

無論原因如何，2014年因43號文的以控債為目的所發(fā)起的PPP的大規(guī)模釋放，在2017年八月一日的史部長講話談當(dāng)前PPP存在的四大問題（詳情請點(diǎn)擊：PPP即將糾偏？史部長講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個(gè)看點(diǎn)）及后續(xù)的財(cái)金92號文以及財(cái)金10號文（詳情請點(diǎn)擊：速遞：財(cái)政部官方權(quán)威解讀PPP規(guī)范重磅文件92號文、財(cái)政部重磅發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展，對環(huán)保相關(guān)領(lǐng)域有哪些影響？）為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，逐步進(jìn)入緊縮期，內(nèi)在機(jī)理我們之前有大量文章，在此不再詳述。今天所發(fā)布的文件，其實(shí)并不直接相關(guān)產(chǎn)業(yè)界所關(guān)注的PPP機(jī)會的緊縮或者釋放，而是發(fā)改委著眼于PPP長期可持續(xù)機(jī)制建設(shè)的努力。

2019年，PPP條例并未如坊間曾經(jīng)傳說的那樣如期出臺，卻迎來了政府投資條例。政府投資條例、企業(yè)投資條例的分別實(shí)施，與PPP的關(guān)系是什么？2019年伴隨著《政府投資條例》正式生效施行所發(fā)布的《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資〔2019〕1098號）文件，其實(shí)已經(jīng)在PPP條例可能遙遙無期的情況下給予了解答。

基于兩個(gè)投資條例的更高階的上位法地位，這個(gè)1098號文對當(dāng)前PPP的影響也是非常重大和深遠(yuǎn)的，對于新建或改建的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，基本上彌補(bǔ)了PPP條例缺位中所可能遺失的以下細(xì)節(jié)問題，對未來的PPP的可持續(xù)發(fā)展意義重大：

1、  可行性論證在PPP流程中的重要地位（后面詳敘）；

2、  實(shí)施方案的重要性（這個(gè)確實(shí)也值得反復(fù)強(qiáng)調(diào)，套本子的情況必須遏制）；

3、  在線平臺的監(jiān)管（我個(gè)人希望未來對地方政府違約的情況這個(gè)平臺也能如文件所明示的發(fā)揮督導(dǎo)作用，更有利于PPP的長期穩(wěn)定）；

4、  PPP咨詢機(jī)構(gòu)的公平競爭（避免地方保護(hù)主義）；

5、  鼓勵(lì)民企參與（但是還需要解決融資方面的中性競爭問題才是根本）；

6、  公開招標(biāo)為主的采購方式（這個(gè)我相當(dāng)支持，但是建議引入兩步招標(biāo)法的創(chuàng)新以應(yīng)對相對復(fù)雜的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)或者不易確定或統(tǒng)一的技術(shù)路線）；

7、  項(xiàng)目資本金的嚴(yán)肅性等等。

除以上顯見的意義以外，在文件逐步落地中，如何做好可行性研究和實(shí)施方案，如何能夠深入反映項(xiàng)目機(jī)理，如何能夠既符合一般基礎(chǔ)設(shè)施投資的科學(xué)評價(jià)要求，又尊重PPP本身的內(nèi)在規(guī)律邏輯，是咨詢公司等PPP開發(fā)者最終能夠在緊縮的大趨勢下適者生存的關(guān)鍵?？裳袥Q定的是項(xiàng)目本身是否應(yīng)該上的問題，而PPP的兩評一案是決定如何由社會資本來投資和運(yùn)行項(xiàng)目的問題，這兩個(gè)不同階段本應(yīng)該是既融合又有各自關(guān)注重點(diǎn)的太極陰陽兩面。

此外，雖然這個(gè)文件對現(xiàn)有的PPP流程進(jìn)行了重要的完善，但目前的PPP政策環(huán)境依然還有很多問題我們還沒有解決：

比如回到我之前在對PPP重新分類后（詳情請點(diǎn)擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局）曾經(jīng)詳細(xì)論述的一個(gè)問題，污水、垃圾這樣的項(xiàng)目，既然財(cái)政部經(jīng)建司已經(jīng)要求全面市場化（詳情請點(diǎn)擊：財(cái)政部PPP中心約稿薛濤：全面污水垃圾PPP萬億空間和優(yōu)化建議），那么就不該受到財(cái)承的任何約束，即便10號文給與例外，也還是10%。對于明明可以通過科學(xué)的可研論證確定合理規(guī)模檔次以后，這些項(xiàng)目（至少污水廠和垃圾廠）無論是通過PPP，還是通過政府的平臺來操作，政府為此需要準(zhǔn)備的財(cái)政付費(fèi)一分錢不會少。只要通過可研所確定的項(xiàng)目規(guī)模檔次合理，這類剛性支出項(xiàng)目的PPP根本無關(guān)于任何隱性負(fù)債（難道城投承接項(xiàng)目政府就不需要給錢嗎？），反而是及時(shí)落實(shí)價(jià)格機(jī)制才是控債的根本解決路徑（詳情請點(diǎn)擊：薛濤：PPP難解負(fù)債沖動，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫）。當(dāng)前制度下通過財(cái)承對此進(jìn)行限制，本身就有邏輯問題，我個(gè)人認(rèn)為作為控制隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)承規(guī)則應(yīng)該約束的是我PPP分類學(xué)中的PFI類型。

此外，次于兩個(gè)投資條例之外，目前相對高階的特許經(jīng)營管理辦法，應(yīng)該是未來PPP執(zhí)行中相當(dāng)重要的文件，我個(gè)人還是建議要把政府監(jiān)管型特許經(jīng)營和政府付費(fèi)型特許經(jīng)營分而治之，因?yàn)轫?xiàng)目內(nèi)在邏輯差別巨大。在未來PPP的發(fā)展趨勢下（政府付費(fèi)進(jìn)一步緊縮，對經(jīng)營性要素的開發(fā)越來越受到重視），對特許經(jīng)營的深化研究變得越來越重要。

當(dāng)然，上述這些也許只是一個(gè)PPP研究者的苛求，里面的很多論述可以詳細(xì)參見：規(guī)范之下PPP應(yīng)走向何方——再定義PPP里的運(yùn)營）。對于當(dāng)下PPP越來越被隱性債務(wù)的陰影籠罩，連成熟的保底量模式都風(fēng)雨飄搖的當(dāng)下（詳情請點(diǎn)擊：怎么看污水垃圾傳統(tǒng)BOT保底量可能被審計(jì)署認(rèn)定為固定回報(bào)），有這樣一份文件的出臺，雖然不是緊縮也不是釋放，但對于PPP在中國的長期發(fā)展而言，也是發(fā)改委謀求PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)的一次相當(dāng)積極的行動。

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