從某種意義上來(lái)說(shuō)，“垃圾”已經(jīng)成為了今天日本的驕傲。

一方面，城市中的道路、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)所，很少會(huì)設(shè)置垃圾桶，每個(gè)人必須把自己的垃圾帶回家處理。由于人們普遍配合和遵守規(guī)則，城市空間仍然能保持干凈與整潔。

另一方面，每一位居民在自己的住所，又要遵守垃圾分類(lèi)原則。大家必須根據(jù)所在社區(qū)的規(guī)定，在指定時(shí)間，把指定類(lèi)別的垃圾，扔到指定的地方，以便市政機(jī)構(gòu)回收。最后，日本領(lǐng)先全球的處理技術(shù)能有效率地對(duì)垃圾進(jìn)行焚燒、填埋或再利用。每年世界各地政府到日本垃圾處理場(chǎng)的考察行程絡(luò)繹不絕，正是日本在這方面成功的佐證。

筆者所住的文京區(qū)垃圾分類(lèi)回收示意圖

但其實(shí)，日本城市垃圾處理事業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)非一帆風(fēng)順。今天我們看到的井然有序，無(wú)一不是掙扎與轉(zhuǎn)型之后的產(chǎn)物。而本文要介紹的發(fā)生在20世紀(jì)下半葉的東京“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”，正是最好的代表。參與這場(chǎng)“戰(zhàn)爭(zhēng)”的各層級(jí)政府以及普通市民，都從自己的角度出發(fā)，試圖形塑市政工程。他們最終達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果，對(duì)東京市政建設(shè)所產(chǎn)生的影響，一直持續(xù)到今天。

戰(zhàn)爭(zhēng)前奏：經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的明與暗

受到戰(zhàn)爭(zhēng)重創(chuàng)的日本經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)歷了10年左右的短暫恢復(fù)期后，立刻進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)代。在這期間，日本總體經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)以及人均收入水平都實(shí)現(xiàn)了成倍增長(zhǎng)。但與大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)相伴而生的，則是大量廢棄。

有名的大阪舞洲垃圾處理廠

舉例來(lái)說(shuō)，1965年?yáng)|京市中心23區(qū)的日均垃圾生產(chǎn)量還是7903噸。但六年之后的1971年，這一數(shù)字就變成了13971噸，增加了76.78%。

除了垃圾量的增長(zhǎng)，垃圾種類(lèi)的增加也不可小覷。其中最為顯著的是不可燃垃圾的激增。在1971年，東京垃圾中只有三成可以通過(guò)焚燒來(lái)進(jìn)行處理，而剩下的七成則要依靠填埋來(lái)解決。

彼時(shí)，東京各區(qū)的垃圾處理工作由東京都政府下轄的清掃局統(tǒng)一進(jìn)行管理。1950年代開(kāi)始，清掃局意識(shí)到，市內(nèi)現(xiàn)有的垃圾填埋場(chǎng)開(kāi)始逐漸飽和，如果不開(kāi)拓新的場(chǎng)地，便無(wú)法應(yīng)對(duì)不斷增加的垃圾量。

為此，東京都政府在兩方面展開(kāi)行動(dòng)。首先，政府1956年通過(guò)了《清掃工場(chǎng)建設(shè)十年計(jì)劃》，并先行在大田、世田谷、練馬和板橋這四個(gè)人口眾多且以居住為主要功能的區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了新垃圾處理廠的建設(shè)。

其次，針對(duì)不可燃垃圾的填埋，東京都政府則確定了在江東區(qū)南部進(jìn)行填海處理的方針。

正如其名字所暗示的，江東區(qū)位于東京的東部，隔著隅田川和市中心相望。而江東區(qū)的南部則面朝東京灣。從1655年開(kāi)始，江東區(qū)就開(kāi)始成為東京（當(dāng)時(shí)還是江戶）的垃圾填埋地。

江東區(qū)的海上垃圾填埋場(chǎng)

在戰(zhàn)后的1957年，東京都在江東區(qū)的夢(mèng)之島修建了第14號(hào)填埋場(chǎng)。修建之前，都政府向江東區(qū)承諾，會(huì)盡最大努力，防止垃圾帶來(lái)的危害。但這一工程最終結(jié)果卻不甚理想——這也導(dǎo)致都政府在1964年要修建第15號(hào)填埋場(chǎng)時(shí)，受到來(lái)自江東區(qū)政府和區(qū)民的強(qiáng)烈抵制。

對(duì)此，東京都政府再次作出承諾。都政府向區(qū)政府保證，垃圾的填埋工作會(huì)在1970年結(jié)束，此后的垃圾處理會(huì)在各區(qū)分別進(jìn)行。在此協(xié)議之下，江東區(qū)繼續(xù)接受來(lái)自其他區(qū)垃圾的流入。但這一不可能完成的承諾也為此后“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”的爆發(fā)埋下了種子。 

戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)：都政府、區(qū)政府、住民的三方角力 

雖然東京都政府通過(guò)了前述《清掃工場(chǎng)建設(shè)十年計(jì)劃》。但并非所有區(qū)的處理廠建設(shè)都能順利進(jìn)行。其中，位于東京西部的杉并區(qū)站到了風(fēng)口浪尖上。

在1966年，東京都政府選定了杉并區(qū)的高井戶地區(qū)作為該區(qū)垃圾處理工場(chǎng)的建設(shè)地。由于此前都政府一直把同區(qū)的另一塊地點(diǎn)作為候補(bǔ)，且在選址更改后沒(méi)有向附近市民作出明確說(shuō)明，新消息的公布立刻導(dǎo)致附近住民強(qiáng)烈反對(duì)，處理廠建設(shè)計(jì)劃不得不被暫時(shí)終止。

另一方面，江東區(qū)政府和區(qū)民也慢慢意識(shí)到，都政府關(guān)于垃圾填埋到1970年為止的承諾，根本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能性。到了1971年，平均每天有5000輛以上的搬運(yùn)車(chē)，將東京中心23區(qū)所生產(chǎn)的垃圾中的70%搬運(yùn)到江東區(qū)進(jìn)行填埋。由此產(chǎn)生的交通堵塞、蚊蟲(chóng)叢生、空氣污染甚至是火災(zāi)，給江東區(qū)區(qū)民的日常生活造成重大困擾。

1971年的9月27日，江東區(qū)政府終于忍無(wú)可忍。區(qū)議會(huì)通過(guò)決議，表明了反對(duì)其他區(qū)垃圾進(jìn)入本區(qū)境內(nèi)的決定。在此之上，江東區(qū)還向其他22區(qū)以及東京都政府發(fā)出公開(kāi)信，質(zhì)問(wèn)他們是否同意“在自己區(qū)內(nèi)設(shè)立垃圾處理廠”。江東區(qū)將拒絕那些來(lái)自無(wú)法作出明確答復(fù)的區(qū)的垃圾處理車(chē)。第二天，東京都知事美濃部亮吉在都議會(huì)發(fā)表演講，宣布了“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”的開(kāi)始。他也同時(shí)表明決心，一定要取得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，改革市政建設(shè)。

都區(qū)懇談會(huì)的記者招待會(huì)

一觸即發(fā)的“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”，卻不像東京都政府預(yù)想的那樣容易解決。1972年，都政府決定先從杉并區(qū)入手，解決垃圾處理的建設(shè)問(wèn)題。都政府和杉并區(qū)的公務(wù)員以及居民，組成“都－區(qū)懇談會(huì)”，圍繞垃圾處理廠展開(kāi)了博弈。

但在懇談會(huì)還沒(méi)有談出任何實(shí)質(zhì)性的結(jié)果時(shí)，一波未平一波又起。同年12月，由于年末垃圾的季節(jié)性增加，東京都決定在全市設(shè)立8個(gè)臨時(shí)垃圾收集所應(yīng)急。其中一個(gè)就設(shè)在杉并區(qū)。雖然臨時(shí)垃圾收集所并沒(méi)有設(shè)在高井戶，但對(duì)垃圾處理問(wèn)題十分敏感的杉并區(qū)民們，立刻展開(kāi)了對(duì)該所的反對(duì)運(yùn)動(dòng)。12月16日，居民還與都政府的工作人員發(fā)生了激烈對(duì)抗。

目睹了這一切的江東區(qū)政府和區(qū)民們，對(duì)杉并區(qū)和都政府徹底喪失了希望。12月22日，在區(qū)長(zhǎng)親自帶領(lǐng)之下，江東區(qū)展開(kāi)了阻止杉并區(qū)垃圾入境的計(jì)劃。區(qū)政府職員和區(qū)民在各主要路口設(shè)立檢查站，并盤(pán)查每一輛垃圾處理車(chē)的證件。要是該車(chē)來(lái)自杉并區(qū)，則立刻阻止其進(jìn)入。受此影響，杉并區(qū)內(nèi)垃圾開(kāi)始不斷累積，蚊蠅、異味充斥街頭。雖然在都政府出面調(diào)停之下，江東區(qū)暫時(shí)停止了阻止行動(dòng)，“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”的第一次高潮告一段落。但事件還遠(yuǎn)沒(méi)有得到解決。翌年5月，杉并區(qū)的居民們又連續(xù)發(fā)動(dòng)總動(dòng)員，使得懇談會(huì)三次流產(chǎn)。而江東區(qū)同樣再次搬出了阻止杉并區(qū)垃圾入境的行動(dòng)。

江東區(qū)對(duì)入境垃圾場(chǎng)進(jìn)行檢查

“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”的最終轉(zhuǎn)機(jī)發(fā)生在1973年10月。面對(duì)始終沒(méi)有推進(jìn)的杉并區(qū)垃圾處理廠建設(shè)，江東區(qū)準(zhǔn)備第三次發(fā)動(dòng)禁止垃圾車(chē)入境的行動(dòng)。而這一次，江東區(qū)甚至威脅要把抵制范圍擴(kuò)大到東京全體。

意識(shí)到問(wèn)題嚴(yán)重性的東京都政府終于再也坐不住了。都政府一改過(guò)去的被動(dòng)調(diào)停者姿態(tài)，開(kāi)始主動(dòng)介入戰(zhàn)爭(zhēng)之中。

東京都給杉并區(qū)定下了11月5日這一最終期限。在杉并區(qū)反對(duì)派仍然拒絕之后，美濃部知事宣布，將用強(qiáng)制收用的手段來(lái)建立垃圾處理廠。

在日本，在當(dāng)時(shí)，強(qiáng)制收用可謂一個(gè)大膽舉動(dòng)。支撐戰(zhàn)后日本民主體制的重要一環(huán)就是土地的私有化。政府對(duì)利用公權(quán)力來(lái)征收私有土地的方法本身就十分謹(jǐn)慎。另外，和“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”幾乎同時(shí)進(jìn)行的，還有著名的成田機(jī)場(chǎng)反對(duì)運(yùn)動(dòng)，公權(quán)力的運(yùn)用受到了來(lái)自社會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)督。

反對(duì)者們立刻對(duì)美濃部知事的強(qiáng)制收用決定提出抗告。最終，在東京地方法院的調(diào)節(jié)之下，杉并區(qū)的反對(duì)者與東京都政府在1974年11月21日實(shí)現(xiàn)全面和解。區(qū)民同意建設(shè)杉并區(qū)垃圾處理廠。但該廠的設(shè)計(jì)以及利用決策都必須參考居民團(tuán)體的意見(jiàn)。1978年，杉并垃圾處理廠開(kāi)始動(dòng)工，并于4年后的1978年正式竣工并投入運(yùn)作。

戰(zhàn)爭(zhēng)后續(xù)：市政新思維

如果從杉并區(qū)垃圾處理廠選址得到確認(rèn)的1966年算起，到1974年都政府與反對(duì)派市民達(dá)成共識(shí)為止，東京“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”一共持續(xù)了8年時(shí)間。在這期間，東京都政府、杉并區(qū)和江東區(qū)的政府及居民都從自己的立場(chǎng)出發(fā)，試圖影響市政建設(shè)。而最終，由于都政府的強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)，以及公眾對(duì)杉并區(qū)反對(duì)派居民“反正別在我后院”（英語(yǔ)中的NIMBY，Not in My Backyard）態(tài)度越來(lái)越反感，問(wèn)題才得到解決。

建成后的杉并區(qū)垃圾處理廠

而“垃圾戰(zhàn)爭(zhēng)”對(duì)后續(xù)東京市政的影響也不可小視。

作為反對(duì)且最終失敗的一方，杉并區(qū)區(qū)民們利用起這次機(jī)會(huì)，把動(dòng)員和市民參與進(jìn)行了制度化。在與東京都政府達(dá)成協(xié)議后，杉并區(qū)民成立了專門(mén)的公民組織，來(lái)監(jiān)督工場(chǎng)的建設(shè)。在他們的要求之下，處理廠不僅修改了設(shè)計(jì)方案，還修建了一條專門(mén)用于垃圾運(yùn)送的道路，把對(duì)垃圾對(duì)住民的影響降到最低。另一方面，處理廠還幫助建立了高井戶區(qū)民中心等一系列公共機(jī)構(gòu)，從而把處理廠運(yùn)營(yíng)的收益最大程度地反饋給當(dāng)?shù)刈∶瘛?/span>

而戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利者——東京都政府，也意識(shí)到市政改革的重要性，特別是垃圾處理機(jī)制改革。

在抗?fàn)幹?，杉并區(qū)民很大的一點(diǎn)不滿在于，認(rèn)為自己的區(qū)政府沒(méi)能很好地代表自己的意見(jiàn)。在東京都政府對(duì)垃圾處理“大一統(tǒng)”的情況下，各區(qū)居民容易產(chǎn)生自己利益被犧牲的擔(dān)憂，這并不難理解。

現(xiàn)在東京中心23區(qū)垃圾處理場(chǎng)分布

而垃圾處理制度終于在2000年的都區(qū)制度大改革時(shí)得到調(diào)整。在新的體系下，東京都中心23區(qū)的垃圾處理工作全部下放到各區(qū)獨(dú)立開(kāi)展。每個(gè)區(qū)負(fù)責(zé)本區(qū)居民垃圾的回收和運(yùn)送工作。而由23區(qū)聯(lián)合成立的垃圾處理合作組織，則通過(guò)全東京21個(gè)區(qū)域處理中心，對(duì)可燃垃圾和大型垃圾進(jìn)行預(yù)處理。最終，可燃垃圾的殘骸和不可燃垃圾才交付由東京都政府運(yùn)營(yíng)的填埋場(chǎng)進(jìn)行最后的填埋作業(yè)。這樣的機(jī)制不僅保證各區(qū)的獨(dú)立性和能動(dòng)性，也讓整個(gè)垃圾處理過(guò)程變得更為有效。