《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》解讀

“十三五”期間，我國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理取得長足進步，焚燒發(fā)電和衛(wèi)生填埋并舉、生化處理作為補充的多元化、現(xiàn)代化垃圾處理技術(shù)格局基本形成，46個重點城市基本建立生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統(tǒng)。“十四五”期間，全國垃圾分類和處理工作將在鞏固已有成果的基礎(chǔ)上補短板、長鏈條、調(diào)結(jié)構(gòu)、促提升，邁出從“量變”走向“質(zhì)變”的步伐。近日，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕642號，以下簡稱《規(guī)劃》），堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，市場導(dǎo)向，多方共治”的基本原則，為實現(xiàn)這一關(guān)鍵轉(zhuǎn)變繪制了路線圖，列出了任務(wù)單，給出了時間表，對我國下一階段穩(wěn)步推進垃圾分類和處理設(shè)施建設(shè)具有重要意義。

一、《規(guī)劃》基礎(chǔ)扎實，突出了問題導(dǎo)向

《規(guī)劃》對“十三五”期間我國垃圾分類和處理取得的成績予以充分肯定，特別強調(diào)處理能力顯著增強，結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，突出問題整治取得積極進展，分類工作取得初步成效，為下一步更加廣泛、更為深入地推進垃圾分類工作打下了良好基礎(chǔ)。在肯定成績的同時，《規(guī)劃》對存在的突出問題也進行了準確剖析，指出現(xiàn)有收運和處理設(shè)施體系難以滿足分類要求、垃圾處理區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出、存量填埋設(shè)施風險高隱患大、管理體制機制需進一步完善，特別是重點剖析了焚燒能力存在較大缺口、回收利用行業(yè)“小散亂”問題突出、廚余垃圾分類成本高等方面，體現(xiàn)了《規(guī)劃》編制的問題導(dǎo)向。

二、《規(guī)劃》目標明確，突出了資源化導(dǎo)向

《規(guī)劃》對46個重點城市、地級市，以及京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域、生態(tài)文明試驗區(qū)具備條件的縣城等提出了不同的生活垃圾分類和處理目標，積極響應(yīng)了國家重點區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。具有約束力的定量化指標方面，提出到2025年底，全國城市生活垃圾資源化利用率達到60%左右，分類收運能力達到70萬噸/日左右，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日左右。生活垃圾資源化利用率的指標屬于首次提出，體現(xiàn)了鮮明的資源化導(dǎo)向。焚燒處理能力及其在垃圾處理能力中的占比仍將在“十三五”基礎(chǔ)上有大幅提升，將為生活垃圾資源化利用率目標的實現(xiàn)做出主要貢獻。

三、《規(guī)劃》路徑清晰，致力于全系統(tǒng)優(yōu)化

《規(guī)劃》對垃圾分類系統(tǒng)涉及的各個垃圾品類及其衍生產(chǎn)物相關(guān)設(shè)施的建設(shè)與運營都提出了明確的任務(wù)要求。在分類投放環(huán)節(jié)，強調(diào)加強可回收物規(guī)范管理，提升低值可回收物單獨投放比例，積極推廣撤桶建站、定時投放和監(jiān)督指導(dǎo)等行之有效的分類投放模式，推廣提升垃圾分類投放效果的先進經(jīng)驗。在分類收運環(huán)節(jié)，強調(diào)加快建立完善的生活垃圾分類運輸系統(tǒng)，有效銜接分類投放端和分類處理端，避免垃圾“先分后混”。生活垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)定位于“全面推進”，強調(diào)城市建成區(qū)生活垃圾日清運量超過300噸的地區(qū)，加快建設(shè)焚燒處理設(shè)施，同時全面排查評估現(xiàn)有焚燒處理設(shè)施運行狀況和污染物排放情況，促進垃圾焚燒行業(yè)又好又快發(fā)展，為垃圾分類處理提供核心硬件設(shè)施保障。廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)定位于“有序開展”，強調(diào)科學選擇處理技術(shù)路線，著力解決產(chǎn)品出路問題，以集中處理為主，分散處理為輔，不宜不顧條件，盲目冒進。填埋設(shè)施建設(shè)方面定位于“兜底保障”，強調(diào)原則上地級及以上城市和具備焚燒處理能力或建設(shè)條件的縣城，不再規(guī)劃和新建原生垃圾填埋設(shè)施，現(xiàn)有生活垃圾填埋場剩余庫容轉(zhuǎn)為兜底保障填埋設(shè)施備用，同時部署填埋場封場治理及優(yōu)化運營工作?？苫厥瘴镔Y源化利用設(shè)施建設(shè)定位于“健全規(guī)范”，強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)可回收物集散場地和分揀處理中心，推動低值可回收物的回收和再生利用，推動可回收物資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈向規(guī)?；?、規(guī)范化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變。有害垃圾分類和處理強調(diào)控制收運和處置過程二次污染和環(huán)境風險。同時，《規(guī)劃》對設(shè)施二次污染防治能力建設(shè)、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)示范、設(shè)施園區(qū)協(xié)同及區(qū)域統(tǒng)籌、監(jiān)測監(jiān)管能力現(xiàn)代化等方面也提出了具體的任務(wù)要求，與各品類廢物收運處理全鏈條耦合，形成了垃圾分類與處理全系統(tǒng)優(yōu)化的基本格局。

四、《規(guī)劃》重點突出，致力于補短板治“頑疾”

《規(guī)劃》正視垃圾分類與處理設(shè)施建設(shè)與運營中存在的突出短板和“重癥頑疾”，提出了對癥的解決思路。針對垃圾焚燒飛灰處理，強調(diào)合理布局生活垃圾焚燒飛灰處置設(shè)施，特別指出要規(guī)范水泥窯協(xié)同處理設(shè)施建設(shè)，強化飛灰填埋區(qū)防水防滲，避免對環(huán)境造成二次污染，鼓勵有條件的地區(qū)開展飛灰熔融處理技術(shù)應(yīng)用和飛灰深井貯存技術(shù)應(yīng)用，鼓勵飛灰中重金屬分離回收技術(shù)開發(fā)應(yīng)用。對于垃圾滲濾液處理，強調(diào)結(jié)合實際情況合理選擇處理技術(shù)路線，避免設(shè)施建成后運行不達預(yù)期，對于具備納管排放條件的地區(qū)或設(shè)施，在滲濾液經(jīng)預(yù)處理后達到環(huán)保和納管標準的前提下，推動達標滲濾液納管排放，同時積極推動構(gòu)建滲濾液多元化處理技術(shù)體系，改變傳統(tǒng)單一膜分離處理工藝。對于沼渣及堆肥，強調(diào)沼渣可與園林垃圾等一起堆肥處理，作為園林綠化肥料或土壤調(diào)理劑實現(xiàn)土地利用，解決好沼渣及堆肥在農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)中應(yīng)用的“梗阻”問題。在支持政策方面，強調(diào)落實生活垃圾分類和處理領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策，完善生活垃圾收費政策，體現(xiàn)分類計價、計量收費等差別化管理，完善廚余垃圾資源化利用產(chǎn)品可持續(xù)消納的支持政策。在市場環(huán)境方面，強調(diào)打破項目建設(shè)競爭中地域性、排他性、歧視性壁壘限制，政府應(yīng)按照合同約定及時支付垃圾處理等費用，保障垃圾處理設(shè)施穩(wěn)定運行。在標準規(guī)范方面，強調(diào)抓緊出臺一批急需的垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運行、監(jiān)管標準規(guī)范，合理優(yōu)化調(diào)整污染物排放標準，使排放標準與工藝裝備技術(shù)水平、區(qū)域環(huán)境容量相適應(yīng)。（作者：劉建國 清華大學環(huán)境學院教授，固體廢物控制與資源化所所長）