《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》解讀

習(xí)近平總書記高度重視生活垃圾分類工作，多次作出重要批示指示。為加快推進(jìn)生活垃圾分類和處理設(shè)施建設(shè)，提升全社會(huì)生活垃圾分類和處理水平，近日，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕642號(hào)，以下簡稱《規(guī)劃》），為今后五年全國生活垃圾分類和處理設(shè)施建設(shè)指明了發(fā)展方向，對構(gòu)建完善科學(xué)的生活垃圾分類和處理系統(tǒng)作出了重要部署，為促進(jìn)生活垃圾設(shè)施體系和環(huán)衛(wèi)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了指導(dǎo)和政策遵循，對推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步、提高社會(huì)文明程度具有重要意義。

一、準(zhǔn)確把握發(fā)展新形勢，謀劃生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展新思路

“十三五”時(shí)期，各地和有關(guān)部門深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，加大規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持力度，穩(wěn)步推進(jìn)生活垃圾設(shè)施體系建設(shè)，生活垃圾分類和處理相關(guān)工作取得積極進(jìn)展。目前全國城市和縣城生活垃圾基本實(shí)現(xiàn)無害化處理，初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發(fā)展格局，存量設(shè)施處理水平顯著提升，生活垃圾焚燒處理行業(yè)專項(xiàng)整治成效顯著，垃圾分類工作初見成效，為推進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出堅(jiān)持綠色發(fā)展，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，全面提高資源利用效率等，對我國生活垃圾分類和處理工作提出了新的更高要求，生活垃圾分類和處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。但同時(shí)也要看到，當(dāng)前城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施仍面臨很大的困難和挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為現(xiàn)有收運(yùn)和處理設(shè)施體系難以滿足分類要求、區(qū)域發(fā)展不平衡、存量填埋設(shè)施環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患突出、管理體制機(jī)制不健全等。

面臨新發(fā)展形勢和高質(zhì)量發(fā)展要求，《規(guī)劃》按照“普遍推行垃圾分類制度”的要求，以推進(jìn)生活垃圾減量化、資源化、無害化為著力點(diǎn)，補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，著力解決城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施存在的突出問題。相比“十三五”時(shí)期集中提升生活垃圾處理能力的要求，《規(guī)劃》堅(jiān)持系統(tǒng)全局統(tǒng)籌、因地制宜發(fā)展、多元市場導(dǎo)向、多方參與共治，突出了生活垃圾分類投放、分類收集、分類轉(zhuǎn)運(yùn)和分類處理設(shè)施建設(shè)的系統(tǒng)性全鏈條處理要求，強(qiáng)化了其他垃圾、廚余垃圾、可回收物、有害垃圾全品類收集、運(yùn)輸、處置設(shè)施建設(shè)發(fā)展要求，強(qiáng)調(diào)了包括優(yōu)化市場環(huán)境在內(nèi)的生活垃圾分類和處理相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)?！兑?guī)劃》客觀分析和準(zhǔn)確把握生活垃圾分類和處理發(fā)展新形勢，全面系統(tǒng)謀劃設(shè)施體系建設(shè)，全局統(tǒng)籌“十四五”關(guān)鍵時(shí)期設(shè)施發(fā)展新格局，對推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式和促進(jìn)美麗中國建設(shè)具有重要意義。

二、貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，提出新時(shí)期分類和處理設(shè)施發(fā)展目標(biāo)體系

《規(guī)劃》以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，踐行生態(tài)文明建設(shè)總體要求，堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，科學(xué)有序推動(dòng)生活垃圾分類，深入貫徹創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提出新時(shí)期生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展目標(biāo)體系?！兑?guī)劃》提出生活垃圾分類體系的總體要求和資源化利用率、分類收運(yùn)能力、生活焚燒處理能力、焚燒處理能力占比等具體指標(biāo)要求，旨在逐步建立以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，完善分類投放、回收、運(yùn)輸、處理相銜接的全過程管理體系，不斷提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

（一）《規(guī)劃》分階段分區(qū)域提出生活垃圾分類系統(tǒng)目標(biāo)。《規(guī)劃》明確到2025年，直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市等46個(gè)重點(diǎn)城市生活垃圾分類和處理能力進(jìn)一步提升，地級城市要因地制宜基本建成生活垃圾分類和處理系統(tǒng)。對京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)具備條件的縣城，要基本建成生活垃圾分類和處理系統(tǒng)，同時(shí)鼓勵(lì)其他地區(qū)積極提升垃圾分類和處理設(shè)施覆蓋水平。通過科學(xué)合理設(shè)置區(qū)域目標(biāo)，將有助于推進(jìn)全國生活垃圾和處理設(shè)施協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

（二）《規(guī)劃》立足新時(shí)期發(fā)展需要，強(qiáng)調(diào)分類收運(yùn)和垃圾焚燒處理占比要求。《規(guī)劃》突出了全國生活垃圾分類收轉(zhuǎn)運(yùn)能力要求，避免“先分后混”現(xiàn)象，推動(dòng)分類收運(yùn)能力基本滿足地級及以上城市分類收集、分類轉(zhuǎn)運(yùn)、分類處理需求。同時(shí)《規(guī)劃》提出到2025年底，焚燒處理能力達(dá)到80萬噸/日左右，相比“十三五”時(shí)期大幅增加，逐步形成焚燒處理能力為主的生活垃圾處理結(jié)構(gòu)，對于行業(yè)發(fā)展具有重要指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

（三）《規(guī)劃》首次提出了生活垃圾資源化利用率的指標(biāo)，并將其作為“十四五”時(shí)期的重要指標(biāo)要求，不再使用“生活垃圾無害化處理率”作為目標(biāo)指標(biāo)，指標(biāo)的設(shè)置既參考?xì)W盟經(jīng)驗(yàn)，又充分考慮我國國情?！兑?guī)劃》明確全國城市生活垃圾資源化利用率要達(dá)到60%左右，資源化利用的方式包括了可回收物綜合利用、焚燒及爐渣利用、填埋氣資源利用、廚余資源化利用等，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)源頭減量和資源的最大化利用，為“十四五”期間生活垃圾分類和處理資源化利用指明了方向。

三、突出高質(zhì)量發(fā)展要求，推動(dòng)形成生活垃圾分類和處理設(shè)施結(jié)構(gòu)新格局

《規(guī)劃》緊扣垃圾分類處理高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代要求，深入貫徹落實(shí)減污降碳協(xié)同和綠色發(fā)展理念，在提升設(shè)施總能力的同時(shí)，推動(dòng)生活垃圾分類和處理設(shè)施結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，提高生活垃圾資源化利用效率，提升生活垃圾治理效果和水平。與“十二五”、“十三五”時(shí)期相比，《規(guī)劃》在推動(dòng)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展方面具有三大突出亮點(diǎn)。

（一）《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)生活垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)。通過加強(qiáng)垃圾焚燒設(shè)施規(guī)劃布局，持續(xù)推進(jìn)能力建設(shè)，開展既有焚燒設(shè)施提標(biāo)改造等舉措，明確了以焚燒為主的處理設(shè)施建設(shè)格局。同時(shí)強(qiáng)調(diào)適度規(guī)劃建設(shè)兜底保障填埋設(shè)施，推動(dòng)盡快實(shí)現(xiàn)原生垃圾“零填埋”，為“十四五”垃圾處理格局發(fā)展指明了方向。

（二）《規(guī)劃》明確提高生活垃圾資源化利用率。《規(guī)劃》明確強(qiáng)調(diào)了全國城市生活垃圾資源化利用率具體目標(biāo)，弱化了無害化處理率指標(biāo)要求，將未來五年發(fā)展重點(diǎn)由無害化處理向資源化利用轉(zhuǎn)變。同時(shí)《規(guī)劃》在重點(diǎn)任務(wù)中新增健全可回收物資源化利用設(shè)施相關(guān)內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃和全面規(guī)范生活垃圾分類后可回收物行業(yè)發(fā)展，促進(jìn)我國生活垃圾可回收物回收利用企業(yè)“小、散、亂、污”的局面實(shí)現(xiàn)根本扭轉(zhuǎn)，提高資源利用效率。

（三）《規(guī)劃》鼓勵(lì)創(chuàng)新生活垃圾處置模式，推動(dòng)設(shè)施協(xié)同發(fā)展。《規(guī)劃》在重點(diǎn)任務(wù)中單獨(dú)設(shè)立鼓勵(lì)生活垃圾協(xié)同處置模式內(nèi)容，推動(dòng)統(tǒng)籌規(guī)劃固體廢物綜合處置基地和建設(shè)區(qū)域協(xié)同生活垃圾處理設(shè)施，促進(jìn)基地內(nèi)各類處理設(shè)施工藝設(shè)備共用、資源能源共享、環(huán)境污染共治、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，降低“鄰避”效應(yīng)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，提高設(shè)施發(fā)展水平。

四、科學(xué)精準(zhǔn)部署新任務(wù)，加快破解生活垃圾分類處理重點(diǎn)難點(diǎn)問題

《規(guī)劃》在統(tǒng)籌部署的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)全面分析總結(jié)當(dāng)前生活垃圾分類和處理設(shè)施建設(shè)和行業(yè)發(fā)展存在的突出問題，逐一提出針對性解決措施，破解生活垃圾分類處理重點(diǎn)難點(diǎn)問題。如針對焚燒飛灰處置、滲濾液和濃縮液處理、廚余沼渣處理難題，《規(guī)劃》在重點(diǎn)任務(wù)中單獨(dú)設(shè)立強(qiáng)化設(shè)施二次環(huán)境污染防治能力建設(shè)章節(jié)，通過加大設(shè)施能力建設(shè)、合理選擇處理技術(shù)路線、推動(dòng)達(dá)標(biāo)滲濾液納管排放等建議，著力提升二次污染防治水平。針對廚余垃圾處理難題，《規(guī)劃》提出了積極推廣廚余垃圾資源化利用技術(shù)，著力解決好堆肥工藝中沼液、沼渣等產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)中應(yīng)用的“梗阻”問題。針對社會(huì)普遍反映的部分領(lǐng)域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)問題，《規(guī)劃》提出建議合理優(yōu)化調(diào)整污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，使排放標(biāo)準(zhǔn)與工藝裝備技術(shù)水平、區(qū)域環(huán)境容量相適應(yīng)。針對生活垃圾分類及處理關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)問題，《規(guī)劃》通過健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、強(qiáng)化技術(shù)支撐、完善監(jiān)管能力等相應(yīng)措施，完善和提升設(shè)施體系建設(shè)和發(fā)展水平。

生活垃圾分類和處理設(shè)施是城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是推動(dòng)實(shí)施生活垃圾分類制度，實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化處理的基礎(chǔ)保障?！兑?guī)劃》作為“十四五”時(shí)期生活垃圾分類和處理的引領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件，為提升全社會(huì)生活垃圾分類和處理水平，改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境、保障人民健康提供了重要支撐。面對發(fā)展新階段新形勢新機(jī)遇，我們將乘勢而上、接續(xù)奮斗，奮力譜寫生態(tài)文明建設(shè)新篇章。（作者：張英健 中國國際工程咨詢有限公司資源與環(huán)境業(yè)務(wù)部主任）