2020 年第七十五屆聯(lián)合國大會上，中國向世界鄭重承諾：力爭在 2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，在 2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。2020 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議將“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”作為 2021 年重點(diǎn)任務(wù)之一，一年來國家上馬了一系列政策和措施。雙碳戰(zhàn)略的提出和實(shí)踐，體現(xiàn)了我國的智慧和擔(dān)當(dāng)。

1. 政府層面， 1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）開啟了全球應(yīng)對氣候變化的國際治理進(jìn)程。1995年起，該公約締約方每年召開締約方會議（Conferences of the Parties，COP），圍繞公約內(nèi)容開展了持續(xù)談判，比較有名的如COP3上提出的《京都議定書》，COP21上提出的《巴黎協(xié)定》。

   
   

2. 科學(xué)層面，由世界氣象組織（WMO）和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于1988年建立了政府間氣候變化專門委員會（IPCC），以對世界上有關(guān)全球氣候變化的最好科學(xué)、技術(shù)和社會經(jīng)濟(jì)信息進(jìn)行匯總和評估。該組織于1990、1995、2001、2007、2014年分別發(fā)布了5次評估報(bào)告，第六次評估報(bào)告預(yù)計(jì)2022年全面完成。

WMO發(fā)布的《2020年全球氣候狀況》指出，2020年全球平均溫度比工業(yè)化前上升了大約1.2℃，海洋持續(xù)變暖、冰凍圈風(fēng)險(xiǎn)加大、洪水和干旱事件頻發(fā)、多地氣溫突破歷史最高紀(jì)錄，極端氣候事件影響日漸深重。引起氣候變化的原因可分為自然因素和人為因素兩大類，但是IPCC第五次評估報(bào)告明確指出：人類活動(dòng)導(dǎo)致了20世紀(jì)50年代以來一半以上的全球氣候變暖，這一結(jié)論的可信度超過95%。第六次評估第一組報(bào)告（2021）指出：氣候系統(tǒng)的許多變化與日益加劇的全球變暖直接相關(guān)，二氧化碳是氣候變化的主要驅(qū)動(dòng)因素。全球變暖是人類活動(dòng)不斷排放的二氧化碳等溫室氣體所致，這一觀點(diǎn)基本上是全球環(huán)境科學(xué)家的共識。

2015年達(dá)成的《巴黎協(xié)定》中，各國政府承諾將全球平均溫度控制在比工業(yè)化前水平升溫2℃以內(nèi)，并努力達(dá)到1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)。2021年在格拉斯哥舉行的聯(lián)合國氣候變化大會上，各國領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須把溫度控制在1.5℃以內(nèi)。

根據(jù)IPCC第五次評估報(bào)告，如果將工業(yè)化以來全球溫室氣體的累積排放控制在3.7萬億噸二氧化碳，人類有三分之二的可能性能夠把全球升溫幅度控制在2℃。但根據(jù)有關(guān)研究團(tuán)隊(duì)的計(jì)算，全球只剩下大約8000億噸碳的碳空間了。不同的利益團(tuán)體目前就是在爭奪未來這8000億噸碳的排放權(quán)。

根據(jù)《巴黎協(xié)定》，各國應(yīng)根據(jù)各自國情、能力自主決定應(yīng)對全球氣候變化的貢獻(xiàn)力度，定期向UNFCCC提交國家自主貢獻(xiàn)（NDC）。但是根據(jù)UNEP發(fā)布的《排放差距報(bào)告2020》顯示，即便所有無條件的國家自主貢獻(xiàn)都得到充分實(shí)施，在溫控2℃的目標(biāo)下，2030年仍有150億噸碳排放缺口。在溫控1.5℃的目標(biāo)下，2030年排放缺口將達(dá)到320億噸。直白的說，預(yù)期的溫控目標(biāo)需求很高，各國的減排壓力都很大。

因?yàn)楝F(xiàn)有國情和發(fā)展預(yù)期不同，國際氣候談判一直存在不同站位的利益集團(tuán)，如歐盟、美加俄日等傘形國家集團(tuán)、小島國集團(tuán)、新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展中國家等，輿論導(dǎo)向也不同。雖然UNFCCC明確了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，但國外常常只強(qiáng)調(diào)我國是目前全球碳排放總量最高的國家，盡管截止2019年我國人均碳排放量仍低于美國、俄羅斯、日本。

我國一直積極應(yīng)對氣候問題，1992年簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，1998年簽署《京都議定書》，2015年向聯(lián)合國提交了國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)（到2030年左右達(dá)到峰值），2016年簽署《巴黎協(xié)定》，2020年9月在第七十六屆聯(lián)合國大會上明確了30·60目標(biāo)。主動(dòng)實(shí)施雙碳戰(zhàn)略、且承諾在碳達(dá)峰后30年內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳中和，是我國主動(dòng)作為、建設(shè)性參與全球氣候治理、展現(xiàn)中國智慧和大國風(fēng)范的表現(xiàn)。歐盟很多國家在2010年甚至2000年前就實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，但僅承諾2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。

應(yīng)對氣候變化問題目前主要有三種管理機(jī)制：碳排放許可證制度（如美國）、碳稅制度（如日本、加拿大）、碳排放交易制度（如歐盟），其中碳排放交易制度應(yīng)用最為廣泛。截止2020年，包括歐盟在內(nèi)的40多個(gè)國家或地區(qū)建立了碳排放交易市場，主要發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)建立或著手建立自身國內(nèi)的碳排放交易市場。其中歐盟碳排放交易市場已成為全球規(guī)模最大、機(jī)制最為完善、市場最為成熟的碳排放交易市場，共有20多個(gè)國家參與。目前世界上還沒有形成統(tǒng)一的國際排放權(quán)交易市場，中國碳交易市場未來有望成為全球最大的碳交易市場之一。2021年7月14日，歐盟委員會正式公布碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制提案，啟動(dòng)立法進(jìn)程，該政策擬配合歐盟碳排放交易體系政策于2026年起生效，將通過征收碳邊境稅或關(guān)稅、納入歐盟碳交易機(jī)制、在消費(fèi)層面對產(chǎn)品征收碳稅等方式，對部分具有碳泄露風(fēng)險(xiǎn)或特定的碳密集型產(chǎn)品征收進(jìn)口關(guān)稅。這是一種典型的碳壁壘。

自2020年明確30·60目標(biāo)后，我國不斷細(xì)化完善雙碳相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)，核心內(nèi)容如下：

• 到2030年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上。（2020年12月12日，習(xí)近平在在氣候雄心峰會上的承諾）

  
  

• 中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項(xiàng)目。（2021年9月21日，習(xí)近平在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話）

  
  

• 實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，要堅(jiān)持“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動(dòng)、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險(xiǎn)”原則。到2025年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2020年下降13.5%；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右；森林覆蓋率達(dá)到24.1%，森林蓄積量達(dá)到180億立方米。到2030年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到25%左右，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12億千瓦以上；森林覆蓋率達(dá)到25%左右，森林蓄積量達(dá)到190億立方米，二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降。到2060年，能源利用效率達(dá)到國際先進(jìn)水平，非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上，碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。（2021年9月22日，中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見）

中央層面成立碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織制定并將陸續(xù)發(fā)布“1+N”政策體系，“1”是碳達(dá)峰碳中和指導(dǎo)意見，“N”包括2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案以及重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)政策措施和行動(dòng)，主要包括以下十個(gè)方面：

（1）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。（2）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和工業(yè)優(yōu)化升級。（3）推進(jìn)節(jié)能低碳建筑和低碳基礎(chǔ)設(shè)施。（4）構(gòu)建綠色低碳交通運(yùn)輸體系。（5）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。（6）推動(dòng)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新。（7）發(fā)展綠色金融以擴(kuò)大資金支持和投資。（8）出臺配套經(jīng)濟(jì)政策和改革措施。（9）建立完善碳交易市場。（10）實(shí)施基于自然的解決方案。

我國碳交易市場的建設(shè)總體可分成三個(gè)階段：（1）CDM建設(shè)階段（2005-2011年），主要依托于國外市場。（2）北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等7省市碳交易試點(diǎn)階段（2011-2017）。（3）全國碳市場建設(shè)（2017-2020）和運(yùn)行（2020年后）階段，期間先后出臺了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》、《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》、《關(guān)于全國碳排放權(quán)交易相關(guān)事項(xiàng)的公告》等系列文件。

落基山研究所、安永碳中和課題組等一些研究團(tuán)隊(duì)陸續(xù)發(fā)布了各自研究的雙碳技術(shù)路線?？傮w來看，技術(shù)路線思路大致相同，基本主要包括：（1）能源供給側(cè)。發(fā)展風(fēng)光水可再生能源，構(gòu)建基于特高壓、微電網(wǎng)等技術(shù)的源網(wǎng)荷儲智能調(diào)控的新型電力系統(tǒng)，大力發(fā)展儲能技術(shù)，推動(dòng)氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快生物質(zhì)能利用等。（2）能源需求側(cè)。消除過剩產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)能降耗、提升能源利用精細(xì)管控水平，優(yōu)化生產(chǎn)工藝、尋求更高效的新技術(shù)新材料，降低過程中的直接排放等。（3）負(fù)碳技術(shù)。深挖林業(yè)、海洋等碳匯空間，保護(hù)現(xiàn)有碳庫資源與生物多樣性，推進(jìn)碳捕集、利用與封存技術(shù)研發(fā)應(yīng)用等。

目前我國碳交易市場有兩類基礎(chǔ)產(chǎn)品，一類為政府分配給企業(yè)的碳排放配額，另一類為國家核證自愿減排量(CCER)。國內(nèi)幾個(gè)省市的試點(diǎn)市場有碳遠(yuǎn)期、碳基金、碳債券、配額托管、配額回購等衍生品的探索，但目前全國碳市場僅限碳配額交易。

全國碳排放權(quán)交易市場目前具有以總量控制為前提、以配額管理為核心、以MRV核查制度為基礎(chǔ)、輔以抵消機(jī)制的特點(diǎn)。目前該市場僅覆蓋電力行業(yè)，“十四五”期間將逐步覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等八大行業(yè)。

配額分配方法有歷史排放總量、行業(yè)基準(zhǔn)線、歷史排放強(qiáng)度等多種。已發(fā)布的發(fā)電行業(yè)配額實(shí)施方案采用有調(diào)整系數(shù)的基準(zhǔn)線法。結(jié)合有關(guān)專家領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度來看，我國碳排放配額分配辦法“最終目標(biāo)還是要統(tǒng)一實(shí)行基準(zhǔn)線法”。

根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，重點(diǎn)排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，但抵銷比例不得超過應(yīng)繳配額的5%。全國碳市場第一個(gè)履約周期（2021年）內(nèi)可用的CCER均為2017年3月（此后CCER市場處于關(guān)閉狀態(tài)）前產(chǎn)生的符合要求的減排量。

十四五期間，生活垃圾處理仍屬于自愿減排行業(yè)，相關(guān)企業(yè)可待國家CCER市場重新啟動(dòng)后積極申報(bào)相關(guān)減排項(xiàng)目、獲取碳資產(chǎn)收益；同時(shí)認(rèn)真分析現(xiàn)有項(xiàng)目水平，積極推進(jìn)工藝改良和先進(jìn)技術(shù)儲備，為未來的技術(shù)迭代做好準(zhǔn)備。

塑料焚燒是生活垃圾焚燒工藝中碳排放的主要來源。針對焚燒工藝，在計(jì)算省級溫室氣體清單時(shí)主要考慮礦物碳排放，而橡塑類是垃圾中礦物碳含量最高的部分。因此以減塑降碳為主的源頭減量和末端利用措施將是未來的發(fā)展方向。

目前生活垃圾處理項(xiàng)目碳減排核算時(shí)多數(shù)以填埋為基準(zhǔn)線，相較而言碳減排量較大，但隨著焚燒能力的擴(kuò)張，長遠(yuǎn)來看基準(zhǔn)線存在調(diào)整的可能性。目前對于填埋項(xiàng)目本身而言，可從提高填埋氣收集利用率、封場修復(fù)等方面開展碳減排工作。

根據(jù)我院測算分析，在不采取填埋處理的情況下，典型區(qū)域范圍內(nèi)生活垃圾處理領(lǐng)域碳排放及減排量較高的對象依次為：焚燒、可回收物、廢棄油脂及濕垃圾。相關(guān)減碳工作可根據(jù)輕重緩急逐步推行。就焚燒廠而言主要是提升能量轉(zhuǎn)換和利用效率。

從生命周期視角估算，可回收物的回收利用約占生活垃圾處理行業(yè)負(fù)碳排放總量的30-43%，是碳減排的重要抓手。后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)可回收物體系的規(guī)范、穩(wěn)態(tài)發(fā)展。

從生命周期視角估算，不同濕垃圾處理工藝碳排放差異較大，但是高能耗普遍是各類工藝優(yōu)化的重點(diǎn)。建議因地制宜選取處理工藝的同時(shí)，進(jìn)一步提升濕垃圾資源化利用水平。