摘要
生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)體系創(chuàng)新要立足監(jiān)測支撐管理的底層邏輯，客觀判斷、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目標。以強烈的使命擔(dān)當(dāng)，把監(jiān)測對管理的硬核支撐作用更加凸顯出來。監(jiān)測支撐管理的作用主要是在支撐生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理和污染控制過程中體現(xiàn)的。當(dāng)前，監(jiān)測工作在支撐環(huán)境質(zhì)量目標管理和考核排名，特別是空氣重污染應(yīng)對方面發(fā)揮了重要作用，但在綜合運用法律、經(jīng)濟手段保護生態(tài)環(huán)境方面支撐作用尚存不足。特別是全過程精準控制污染排放方面，監(jiān)測技術(shù)支撐還有短板。究其原因，主要因為當(dāng)前環(huán)境管理需求與監(jiān)測技術(shù)實現(xiàn)之間互動尚有梗阻，監(jiān)測領(lǐng)域還存在唯標準、唯流程、不接地氣的現(xiàn)象，小馬拉大車等歷史性、長期性問題解決的外部條件尚不具備。為此，本文提出了優(yōu)化任務(wù)設(shè)計，推動監(jiān)測業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型；推進新技術(shù)運用，打破現(xiàn)實窘境；加強業(yè)務(wù)應(yīng)用研究，打通需求和供給；理順體制機制，優(yōu)化職能配置等建議，為現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供參考。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)測沒有自身的目的。離開生態(tài)環(huán)境管理，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測就失去了存在的價值，離開了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，生態(tài)環(huán)境管理就容易迷失方向。
一、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測支撐生態(tài)環(huán)境管理的底層邏輯
當(dāng)前，我國環(huán)境管理已進入以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的階段，弄清監(jiān)測支撐管理的底層邏輯，對于分析評估監(jiān)測業(yè)務(wù)效能，找準問題不足，不斷改進和優(yōu)化監(jiān)測業(yè)務(wù)體系具有根本性和關(guān)鍵性作用。
目前，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理一靠法律手段，規(guī)定各級人民政府對改善環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，國家建立完善各要素的環(huán)境質(zhì)量標準；二靠經(jīng)濟手段，通過生態(tài)補償、以獎促治、金融稅收等經(jīng)濟手段調(diào)動治理環(huán)境的積極性，開展環(huán)境質(zhì)量與社會、經(jīng)濟形勢關(guān)聯(lián)，以高水平保護促進高質(zhì)量發(fā)展；三靠技術(shù)手段，開展環(huán)境質(zhì)量預(yù)測分析，支撐打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)；四靠行政手段，明確環(huán)境質(zhì)量目標責(zé)任，開展考核排名，壓實地方黨委政府改善環(huán)境質(zhì)量主體責(zé)任。
以環(huán)境質(zhì)量為核心的管理，無論從宏觀還是微觀層面切入，最終都要落實到對污染排放有效控制上。而控制污染排放，從政府管理方面，一靠源頭嚴防，通過環(huán)境影響評估，排污許可等加強源頭管控；二靠過程嚴管，主要通過執(zhí)行排污許可和排放限值規(guī)定，落實重污染應(yīng)急響應(yīng)要求和開展排污權(quán)交易等，達成減量限量排放；三靠后果嚴懲，主要是對超排、偷排、不依法落實環(huán)保要求等行為開展執(zhí)法監(jiān)管和督查問責(zé)。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境管理的基礎(chǔ)，其作用發(fā)揮是在支撐環(huán)境質(zhì)量管理和污染控制的過程中體現(xiàn)的。
二、問題和不足
從經(jīng)濟層面看
監(jiān)測工作雖然在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境稅征收等方面發(fā)揮了一定技術(shù)支撐作用，但還存在重出數(shù)、輕研究的傾向，環(huán)境質(zhì)量與社會經(jīng)濟關(guān)聯(lián)分析不足，在促進高質(zhì)量發(fā)展方面作用發(fā)揮有限。特別是在有效支持排污權(quán)交易、配額制度(如碳排放交易)、財政補貼(如電價補貼)等方面的研究尚未邁出實質(zhì)性步伐。
從法律層面看
生態(tài)環(huán)境保護的全部制度設(shè)計和管理過程幾乎都離不開監(jiān)測支撐，而在實際執(zhí)行過程中，面向環(huán)境質(zhì)量、污染排放等標準制修訂的監(jiān)測研究工作十分薄弱和被動。比如環(huán)境質(zhì)量標準的確定是基于環(huán)境要素基準研究的，而環(huán)境質(zhì)量基準的制定是基于環(huán)境暴露、環(huán)境毒理和風(fēng)險評估調(diào)查監(jiān)測結(jié)果的，但目前這方面的監(jiān)測支撐還不是很充分。
從行政管理層面看
監(jiān)測系統(tǒng)在支撐目標責(zé)任管理，特別是考核排名、重污染應(yīng)對和督查問責(zé)方面發(fā)揮了法寶和利器的作用。但用“三個治污”和“五個精準”的要求來衡量，工作水平仍有提升空間。環(huán)評、排污許可作為污染排放的準入關(guān)口，監(jiān)測系統(tǒng)的參與度越來越低。規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評所需的環(huán)境容量核算數(shù)據(jù)、污染排放模擬數(shù)據(jù)、環(huán)境本底數(shù)據(jù)、同類項目排放數(shù)據(jù)等基本上由編制單位自說自話，存在污染排放準入與環(huán)境質(zhì)量目標管理脫節(jié)現(xiàn)象，給后端執(zhí)法管控增加了壓力。
就監(jiān)測對環(huán)境執(zhí)法的支撐而言，當(dāng)前企業(yè)違法行為日漸隱蔽，傳統(tǒng)的排口監(jiān)測作用日益弱化，問題線索越來越難以發(fā)現(xiàn)。而無人機、衛(wèi)星遙測等新技術(shù)方法雖能有效發(fā)現(xiàn)問題，但應(yīng)用不足，且由于采用非標方法檢測，僅能作為輔助手段，無法作為處罰的依據(jù)。還有目前執(zhí)法監(jiān)測標準規(guī)范要求過細，實際操作過程中難以遵循，稍有瑕疵的數(shù)據(jù)就難以作為證據(jù)使用，導(dǎo)致一些執(zhí)法部門的同志認為監(jiān)測跟不上。
從技術(shù)層面看
盡管不論環(huán)境質(zhì)量還是污染源監(jiān)測，都建立了一套較為完整、科學(xué)的技術(shù)體系，但污染清單調(diào)查等基礎(chǔ)工作還很薄弱，環(huán)境質(zhì)量目標管理與污染排放控制尚未完全打通，難以滿足的審批、管控和執(zhí)法科學(xué)化、精細化需求。
目前，監(jiān)測數(shù)據(jù)獲取主要集中于環(huán)境與污染源排放濃度，對源匯關(guān)系分析測算尚未業(yè)務(wù)化。而氣象部門已出臺《大氣自浄能力等級(GB/T 34299-2017)》《空氣污染擴散氣象條件等級(QX/T 413-2018)》等標準，這方面的研究已超前布局，我部對污染排放與環(huán)境質(zhì)量的響應(yīng)關(guān)系技術(shù)研究亟待加緊推進。雖然部分地方也開展大氣污染源排放清單編制工作，但調(diào)查內(nèi)容、要求、頻次，以及調(diào)查結(jié)果的應(yīng)用都缺乏統(tǒng)一的技術(shù)指導(dǎo)，導(dǎo)致空氣質(zhì)量預(yù)報及精細化管控水平提升遇到瓶頸。地表水方面，企業(yè)-污水處理廠-排口-水體的污染傳輸關(guān)系尚未說清，導(dǎo)致地表水污染溯源難以追溯到點源，為精準執(zhí)法提供問題線索。因此，面向?qū)俚毓芾淼奈廴驹凑{(diào)查體系亟待完善。
三、原因分析
從國外生態(tài)環(huán)境管理的機構(gòu)設(shè)置與職能配置的通行做法看，大多是管理機構(gòu)與技術(shù)支撐單位均按要素一體化配置。以美國加州為例，南加州設(shè)有加州環(huán)保署水質(zhì)管理局、加州環(huán)保署大氣資源委員會、加州空氣質(zhì)量管理局等部門和機構(gòu)，環(huán)境監(jiān)測部門是融在各要素管理局中配置的。目前，我部內(nèi)設(shè)機構(gòu)是按環(huán)境要素管理的模式設(shè)置。生態(tài)環(huán)境技術(shù)支撐力量的配置仍然是按業(yè)務(wù)流程設(shè)置的，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與政策標準研究、相關(guān)審批執(zhí)法支撐并列。另外還有一些涉監(jiān)測的職能與資源分散在不同的技術(shù)單位。一直以來，我部把監(jiān)測機構(gòu)定位為業(yè)務(wù)支撐單位。而就監(jiān)測自身特性而言，技術(shù)性極強。因此，監(jiān)測機構(gòu)必須堅持以業(yè)務(wù)為主導(dǎo)，技術(shù)為先導(dǎo)。通過系統(tǒng)前瞻的技術(shù)研究以保證其業(yè)務(wù)能力的先進性。而目前的情況是部內(nèi)有研究職能的技術(shù)單位都沒有研究或無法研究監(jiān)測技術(shù)。監(jiān)測機構(gòu)有研究需求，但研究機制、項目、經(jīng)費缺乏有效保障，因技術(shù)研究不足導(dǎo)致的業(yè)務(wù)能力弱化已經(jīng)顯現(xiàn)。
一是管理需求與技術(shù)實現(xiàn)之間有互動梗阻
管理人員與技術(shù)人員思維方式往往不同。管理型思維側(cè)重于整體，總是把全局作為考慮問題的出發(fā)點和歸宿，講究統(tǒng)籌兼顧、全面安排，強調(diào)工作的價值和結(jié)果。技術(shù)型思維側(cè)重于局部，考慮問題往往關(guān)注局部和事物本身，并深入思考，從而得出結(jié)論，講究實證、崇尚理性、追求精準，強調(diào)工作本身的科學(xué)性、完整性。管理人員與技術(shù)人員由于“認識工具” “話語體系”不同，導(dǎo)致供需對接不通暢。因此，在管理需求與技術(shù)實現(xiàn)之間亟需加強“翻譯”，打通最后一公里。
二是監(jiān)測存在的現(xiàn)有現(xiàn)象
在過去一段時間，不管是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、還是污染源監(jiān)測，監(jiān)測系統(tǒng)都是嚴格遵循標準開展監(jiān)測業(yè)務(wù)的。而當(dāng)前出現(xiàn)了很多新監(jiān)測技術(shù)，在污染溯源監(jiān)測和非接觸執(zhí)法監(jiān)測當(dāng)中都能發(fā)揮很好的作用，但由于缺乏標準規(guī)范，在應(yīng)用過程中存有梗阻，亟需突破強調(diào)定量與標準的固有思維，組合運用多元手段，切實做到監(jiān)測靈敏。而且，當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)測標準規(guī)范體系存在一些過于繁瑣復(fù)雜，不易操作的流程，在實際執(zhí)法過程中，會出現(xiàn)盡管數(shù)據(jù)真實，但由于個別環(huán)節(jié)失誤，導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法敗訴的情況。
三是外部性因素制約
監(jiān)測事業(yè)改革創(chuàng)新是在全面深化改革的全局中一體化推進的，很多問題基層長期呼吁，但目前解決起來外部條件尚不具備。比如人員編制少、收入低、吃大鍋飯、機構(gòu)升格難、財政保障不充分等，這些問題不是監(jiān)測系統(tǒng)一家獨有。必須由黨委政府在全面深化改革中統(tǒng)籌解決。比如監(jiān)測機構(gòu)弄虛作假的現(xiàn)象，總被詬病。這也不是監(jiān)測行業(yè)特有的現(xiàn)象。目前，全社會的誠信水平、打假能力還不夠，只有等外部條件成熟后，才能從根本上解決。
四、對策和建議
監(jiān)測業(yè)務(wù)體系的創(chuàng)新首先要解放思想，要立足監(jiān)測支撐管理的底層邏輯，客觀判斷、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目標。以強烈的使命擔(dān)當(dāng)，把監(jiān)測對管理的硬核支撐作用更加凸顯出來。
一是優(yōu)化任務(wù)設(shè)計，推動監(jiān)測業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型
我國污染防治攻堅成效明顯，即將進入環(huán)境質(zhì)量小幅變化期，生態(tài)環(huán)境管理對“五個精準”提出了更高的要求。為滿足管理需求，監(jiān)測業(yè)務(wù)體系將以數(shù)據(jù)生產(chǎn)為重心向數(shù)據(jù)生產(chǎn)與分析挖掘并重轉(zhuǎn)型。國省層面將強化環(huán)境形勢綜合研判，為宏觀決策提供智慧支撐；市縣層面將強化精細化管控與污染溯源監(jiān)測，為環(huán)境執(zhí)法提供精準線索。
二是推進新技術(shù)運用，打破現(xiàn)實窘境
當(dāng)前技術(shù)發(fā)展日異月新，要以擁抱新技術(shù)的開放態(tài)度，敢于探索嘗試的創(chuàng)新精神，推動新技術(shù)應(yīng)用。從技術(shù)比對評估、團體標準或技術(shù)指南編制、應(yīng)用場景設(shè)計到應(yīng)用成效評估，開展全鏈條的新技術(shù)應(yīng)用示范，推動監(jiān)測新技術(shù)與業(yè)務(wù)體系深度融合。研究建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測模型算法評估技術(shù)體系，結(jié)合業(yè)務(wù)需求，指明生態(tài)環(huán)境監(jiān)測模型算法發(fā)展方向。圍繞高質(zhì)量支撐污染防治攻堅，以突破監(jiān)測技術(shù)瓶頸為目標，突出前瞻性、戰(zhàn)略性，以新污染物、精細化管控、污染溯源、天地一體等為重點領(lǐng)域，布局一批生態(tài)環(huán)境監(jiān)測關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)項目。建立政府部門、院所高校、高新企業(yè)等多元主體產(chǎn)學(xué)研用一體化合作模式，帶動監(jiān)測產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
三是加強業(yè)務(wù)應(yīng)用研究，打通需求和供給
隨著傳感器、高光譜、無人機(船)等新一代感知技術(shù)，以及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)發(fā)展，為監(jiān)測業(yè)務(wù)創(chuàng)新提供了更廣闊的發(fā)展空間。為打通技術(shù)與業(yè)務(wù)之間最后的“一公里”，將堅持以管理需求導(dǎo)向，針對環(huán)境質(zhì)量管理、污染排放控制、碳排放控制等重點領(lǐng)域，加強業(yè)務(wù)應(yīng)用戰(zhàn)略創(chuàng)新研究，填補環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)測研究空白，形成一批切實可落地、可實施的政策建議、技術(shù)文件及工作方案，并在地方組織開展試點應(yīng)用與經(jīng)驗總結(jié)，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測支撐作用。以充分滿足管理需求、聚焦人為影響為導(dǎo)向，以追求環(huán)境經(jīng)濟效益最大化為原則，以加強新技術(shù)應(yīng)用為主線，以公眾調(diào)查與央地協(xié)同為補充，開展生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核評估監(jiān)測支撐與網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化研究。以說清污染排放與環(huán)境質(zhì)量響應(yīng)關(guān)系為目標，以污染精準調(diào)查為補充，開展精細化管控與污染溯源監(jiān)測評估支撐技術(shù)體系研究。
四是理順體制機制，優(yōu)化職能配置
落實全面深化改革要求，統(tǒng)籌好省以下監(jiān)測隊伍以及社會監(jiān)測力量的職責(zé)與能力配置，進一步厘清政府與社會、省以下的職責(zé)邊界，全面增強各方監(jiān)測能力，確?？傮w監(jiān)測業(yè)務(wù)支撐效能提升。著力理順各級監(jiān)測機構(gòu)的業(yè)務(wù)職能，在鞏固現(xiàn)有職能基礎(chǔ)上，做好全省重點區(qū)域流域分區(qū)管控、排污許可的基礎(chǔ)性支撐。省和駐市監(jiān)測機構(gòu)要強化科學(xué)研究職能，積極納入科研機構(gòu)管理。市級生態(tài)環(huán)境部門因地制宜統(tǒng)籌好駐市監(jiān)測機構(gòu)、市屬類監(jiān)測機構(gòu)、整合區(qū)縣成立監(jiān)測機構(gòu)等力量，確保市級監(jiān)測任務(wù)有序開展。強化縣級監(jiān)測機構(gòu)建設(shè)，因地制宜推進功能化、特色化建站。以效能為先、長遠考慮、因地制宜、注重實效為原則，推動省以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)編制標準化與能力建設(shè)現(xiàn)代化。按照政府主導(dǎo)、社會參與，應(yīng)擔(dān)必擔(dān)、能放盡放的原則，明確必須由政府承擔(dān)的職責(zé)清單，如制定規(guī)劃計劃、項目預(yù)算管理、組織質(zhì)量控制、統(tǒng)一信息發(fā)布，以及確定技術(shù)研發(fā)方法與環(huán)境研究需求等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于政府與社會監(jiān)測機構(gòu)都可參與的領(lǐng)域，應(yīng)結(jié)合不同區(qū)域情況，提出職責(zé)邊界優(yōu)化建議。按照生態(tài)環(huán)境部門職能，綜合運用法規(guī)制度、信息技術(shù)、市場經(jīng)濟等多元手段，推動監(jiān)督管理模式創(chuàng)新，規(guī)范生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場。
原標題：觀點 | 關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)體系創(chuàng)新的思考