摘要
 

　　生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務體系創(chuàng)新要立足監(jiān)測支撐管理的底層邏輯，客觀判斷、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目標。以強烈的使命擔當，把監(jiān)測對管理的硬核支撐作用更加凸顯出來。監(jiān)測支撐管理的作用主要是在支撐生態(tài)環(huán)境質量管理和污染控制過程中體現(xiàn)的。當前，監(jiān)測工作在支撐環(huán)境質量目標管理和考核排名，特別是空氣重污染應對方面發(fā)揮了重要作用，但在綜合運用法律、經(jīng)濟手段保護生態(tài)環(huán)境方面支撐作用尚存不足。特別是全過程精準控制污染排放方面，監(jiān)測技術支撐還有短板。究其原因，主要因為當前環(huán)境管理需求與監(jiān)測技術實現(xiàn)之間互動尚有梗阻，監(jiān)測領域還存在唯標準、唯流程、不接地氣的現(xiàn)象，小馬拉大車等歷史性、長期性問題解決的外部條件尚不具備。為此，本文提出了優(yōu)化任務設計，推動監(jiān)測業(yè)務轉型；推進新技術運用，打破現(xiàn)實窘境；加強業(yè)務應用研究，打通需求和供給；理順體制機制，優(yōu)化職能配置等建議，為現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系建設，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供參考。
 

　　生態(tài)環(huán)境監(jiān)測沒有自身的目的。離開生態(tài)環(huán)境管理，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測就失去了存在的價值，離開了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，生態(tài)環(huán)境管理就容易迷失方向。
 

　　一、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測支撐生態(tài)環(huán)境管理的底層邏輯
 

　　當前，我國環(huán)境管理已進入以改善環(huán)境質量為核心的階段，弄清監(jiān)測支撐管理的底層邏輯，對于分析評估監(jiān)測業(yè)務效能，找準問題不足，不斷改進和優(yōu)化監(jiān)測業(yè)務體系具有根本性和關鍵性作用。
 

　　目前，生態(tài)環(huán)境質量管理一靠法律手段，規(guī)定各級人民政府對改善環(huán)境質量負責，國家建立完善各要素的環(huán)境質量標準；二靠經(jīng)濟手段，通過生態(tài)補償、以獎促治、金融稅收等經(jīng)濟手段調動治理環(huán)境的積極性，開展環(huán)境質量與社會、經(jīng)濟形勢關聯(lián)，以高水平保護促進高質量發(fā)展；三靠技術手段，開展環(huán)境質量預測分析，支撐打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)；四靠行政手段，明確環(huán)境質量目標責任，開展考核排名，壓實地方黨委政府改善環(huán)境質量主體責任。
 

　　以環(huán)境質量為核心的管理，無論從宏觀還是微觀層面切入，最終都要落實到對污染排放有效控制上。而控制污染排放，從政府管理方面，一靠源頭嚴防，通過環(huán)境影響評估，排污許可等加強源頭管控；二靠過程嚴管，主要通過執(zhí)行排污許可和排放限值規(guī)定，落實重污染應急響應要求和開展排污權交易等，達成減量限量排放；三靠后果嚴懲，主要是對超排、偷排、不依法落實環(huán)保要求等行為開展執(zhí)法監(jiān)管和督查問責。
 

　　生態(tài)環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境管理的基礎，其作用發(fā)揮是在支撐環(huán)境質量管理和污染控制的過程中體現(xiàn)的。
 

　　二、問題和不足
 

　　從經(jīng)濟層面看
 

　　監(jiān)測工作雖然在生態(tài)轉移支付、環(huán)境稅征收等方面發(fā)揮了一定技術支撐作用，但還存在重出數(shù)、輕研究的傾向，環(huán)境質量與社會經(jīng)濟關聯(lián)分析不足，在促進高質量發(fā)展方面作用發(fā)揮有限。特別是在有效支持排污權交易、配額制度(如碳排放交易)、財政補貼(如電價補貼)等方面的研究尚未邁出實質性步伐。
 

　　從法律層面看
 

　　生態(tài)環(huán)境保護的全部制度設計和管理過程幾乎都離不開監(jiān)測支撐，而在實際執(zhí)行過程中，面向環(huán)境質量、污染排放等標準制修訂的監(jiān)測研究工作十分薄弱和被動。比如環(huán)境質量標準的確定是基于環(huán)境要素基準研究的，而環(huán)境質量基準的制定是基于環(huán)境暴露、環(huán)境毒理和風險評估調查監(jiān)測結果的，但目前這方面的監(jiān)測支撐還不是很充分。
 

　　從行政管理層面看
 

　　監(jiān)測系統(tǒng)在支撐目標責任管理，特別是考核排名、重污染應對和督查問責方面發(fā)揮了法寶和利器的作用。但用“三個治污”和“五個精準”的要求來衡量，工作水平仍有提升空間。環(huán)評、排污許可作為污染排放的準入關口，監(jiān)測系統(tǒng)的參與度越來越低。規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評所需的環(huán)境容量核算數(shù)據(jù)、污染排放模擬數(shù)據(jù)、環(huán)境本底數(shù)據(jù)、同類項目排放數(shù)據(jù)等基本上由編制單位自說自話，存在污染排放準入與環(huán)境質量目標管理脫節(jié)現(xiàn)象，給后端執(zhí)法管控增加了壓力。
 

　　就監(jiān)測對環(huán)境執(zhí)法的支撐而言，當前企業(yè)違法行為日漸隱蔽，傳統(tǒng)的排口監(jiān)測作用日益弱化，問題線索越來越難以發(fā)現(xiàn)。而無人機、衛(wèi)星遙測等新技術方法雖能有效發(fā)現(xiàn)問題，但應用不足，且由于采用非標方法檢測，僅能作為輔助手段，無法作為處罰的依據(jù)。還有目前執(zhí)法監(jiān)測標準規(guī)范要求過細，實際操作過程中難以遵循，稍有瑕疵的數(shù)據(jù)就難以作為證據(jù)使用，導致一些執(zhí)法部門的同志認為監(jiān)測跟不上。
 

　　從技術層面看
 

　　盡管不論環(huán)境質量還是污染源監(jiān)測，都建立了一套較為完整、科學的技術體系，但污染清單調查等基礎工作還很薄弱，環(huán)境質量目標管理與污染排放控制尚未完全打通，難以滿足的審批、管控和執(zhí)法科學化、精細化需求。
 

　　目前，監(jiān)測數(shù)據(jù)獲取主要集中于環(huán)境與污染源排放濃度，對源匯關系分析測算尚未業(yè)務化。而氣象部門已出臺《大氣自浄能力等級(GB/T 34299-2017)》《空氣污染擴散氣象條件等級(QX/T 413-2018)》等標準，這方面的研究已超前布局，我部對污染排放與環(huán)境質量的響應關系技術研究亟待加緊推進。雖然部分地方也開展大氣污染源排放清單編制工作，但調查內容、要求、頻次，以及調查結果的應用都缺乏統(tǒng)一的技術指導，導致空氣質量預報及精細化管控水平提升遇到瓶頸。地表水方面，企業(yè)-污水處理廠-排口-水體的污染傳輸關系尚未說清，導致地表水污染溯源難以追溯到點源，為精準執(zhí)法提供問題線索。因此，面向屬地管理的污染源調查體系亟待完善。
 

　　三、原因分析
 

　　從國外生態(tài)環(huán)境管理的機構設置與職能配置的通行做法看，大多是管理機構與技術支撐單位均按要素一體化配置。以美國加州為例，南加州設有加州環(huán)保署水質管理局、加州環(huán)保署大氣資源委員會、加州空氣質量管理局等部門和機構，環(huán)境監(jiān)測部門是融在各要素管理局中配置的。目前，我部內設機構是按環(huán)境要素管理的模式設置。生態(tài)環(huán)境技術支撐力量的配置仍然是按業(yè)務流程設置的，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與政策標準研究、相關審批執(zhí)法支撐并列。另外還有一些涉監(jiān)測的職能與資源分散在不同的技術單位。一直以來，我部把監(jiān)測機構定位為業(yè)務支撐單位。而就監(jiān)測自身特性而言，技術性極強。因此，監(jiān)測機構必須堅持以業(yè)務為主導，技術為先導。通過系統(tǒng)前瞻的技術研究以保證其業(yè)務能力的先進性。而目前的情況是部內有研究職能的技術單位都沒有研究或無法研究監(jiān)測技術。監(jiān)測機構有研究需求，但研究機制、項目、經(jīng)費缺乏有效保障，因技術研究不足導致的業(yè)務能力弱化已經(jīng)顯現(xiàn)。
 

　　一是管理需求與技術實現(xiàn)之間有互動梗阻
 

　　管理人員與技術人員思維方式往往不同。管理型思維側重于整體，總是把全局作為考慮問題的出發(fā)點和歸宿，講究統(tǒng)籌兼顧、全面安排，強調工作的價值和結果。技術型思維側重于局部，考慮問題往往關注局部和事物本身，并深入思考，從而得出結論，講究實證、崇尚理性、追求精準，強調工作本身的科學性、完整性。管理人員與技術人員由于“認識工具” “話語體系”不同，導致供需對接不通暢。因此，在管理需求與技術實現(xiàn)之間亟需加強“翻譯”，打通最后一公里。
 

　　二是監(jiān)測存在的現(xiàn)有現(xiàn)象
 

　　在過去一段時間，不管是環(huán)境質量監(jiān)測、還是污染源監(jiān)測，監(jiān)測系統(tǒng)都是嚴格遵循標準開展監(jiān)測業(yè)務的。而當前出現(xiàn)了很多新監(jiān)測技術，在污染溯源監(jiān)測和非接觸執(zhí)法監(jiān)測當中都能發(fā)揮很好的作用，但由于缺乏標準規(guī)范，在應用過程中存有梗阻，亟需突破強調定量與標準的固有思維，組合運用多元手段，切實做到監(jiān)測靈敏。而且，當前執(zhí)法監(jiān)測標準規(guī)范體系存在一些過于繁瑣復雜，不易操作的流程，在實際執(zhí)法過程中，會出現(xiàn)盡管數(shù)據(jù)真實，但由于個別環(huán)節(jié)失誤，導致出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法敗訴的情況。
 

　　三是外部性因素制約
 

　　監(jiān)測事業(yè)改革創(chuàng)新是在全面深化改革的全局中一體化推進的，很多問題基層長期呼吁，但目前解決起來外部條件尚不具備。比如人員編制少、收入低、吃大鍋飯、機構升格難、財政保障不充分等，這些問題不是監(jiān)測系統(tǒng)一家獨有。必須由黨委政府在全面深化改革中統(tǒng)籌解決。比如監(jiān)測機構弄虛作假的現(xiàn)象，總被詬病。這也不是監(jiān)測行業(yè)特有的現(xiàn)象。目前，全社會的誠信水平、打假能力還不夠，只有等外部條件成熟后，才能從根本上解決。
 

　　四、對策和建議
 

　　監(jiān)測業(yè)務體系的創(chuàng)新首先要解放思想，要立足監(jiān)測支撐管理的底層邏輯，客觀判斷、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目標。以強烈的使命擔當，把監(jiān)測對管理的硬核支撐作用更加凸顯出來。
 

　　一是優(yōu)化任務設計，推動監(jiān)測業(yè)務轉型
 

　　我國污染防治攻堅成效明顯，即將進入環(huán)境質量小幅變化期，生態(tài)環(huán)境管理對“五個精準”提出了更高的要求。為滿足管理需求，監(jiān)測業(yè)務體系將以數(shù)據(jù)生產(chǎn)為重心向數(shù)據(jù)生產(chǎn)與分析挖掘并重轉型。國省層面將強化環(huán)境形勢綜合研判，為宏觀決策提供智慧支撐；市縣層面將強化精細化管控與污染溯源監(jiān)測，為環(huán)境執(zhí)法提供精準線索。
 

　　二是推進新技術運用，打破現(xiàn)實窘境
 

　　當前技術發(fā)展日異月新，要以擁抱新技術的開放態(tài)度，敢于探索嘗試的創(chuàng)新精神，推動新技術應用。從技術比對評估、團體標準或技術指南編制、應用場景設計到應用成效評估，開展全鏈條的新技術應用示范，推動監(jiān)測新技術與業(yè)務體系深度融合。研究建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測模型算法評估技術體系，結合業(yè)務需求，指明生態(tài)環(huán)境監(jiān)測模型算法發(fā)展方向。圍繞高質量支撐污染防治攻堅，以突破監(jiān)測技術瓶頸為目標，突出前瞻性、戰(zhàn)略性，以新污染物、精細化管控、污染溯源、天地一體等為重點領域，布局一批生態(tài)環(huán)境監(jiān)測關鍵技術研發(fā)項目。建立政府部門、院所高校、高新企業(yè)等多元主體產(chǎn)學研用一體化合作模式，帶動監(jiān)測產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。
 

　　三是加強業(yè)務應用研究，打通需求和供給
 

　　隨著傳感器、高光譜、無人機(船)等新一代感知技術，以及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術發(fā)展，為監(jiān)測業(yè)務創(chuàng)新提供了更廣闊的發(fā)展空間。為打通技術與業(yè)務之間最后的“一公里”，將堅持以管理需求導向，針對環(huán)境質量管理、污染排放控制、碳排放控制等重點領域，加強業(yè)務應用戰(zhàn)略創(chuàng)新研究，填補環(huán)境領域監(jiān)測研究空白，形成一批切實可落地、可實施的政策建議、技術文件及工作方案，并在地方組織開展試點應用與經(jīng)驗總結，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測支撐作用。以充分滿足管理需求、聚焦人為影響為導向，以追求環(huán)境經(jīng)濟效益最大化為原則，以加強新技術應用為主線，以公眾調查與央地協(xié)同為補充，開展生態(tài)環(huán)境質量考核評估監(jiān)測支撐與網(wǎng)絡優(yōu)化研究。以說清污染排放與環(huán)境質量響應關系為目標，以污染精準調查為補充，開展精細化管控與污染溯源監(jiān)測評估支撐技術體系研究。
 

　　四是理順體制機制，優(yōu)化職能配置
 

　　落實全面深化改革要求，統(tǒng)籌好省以下監(jiān)測隊伍以及社會監(jiān)測力量的職責與能力配置，進一步厘清政府與社會、省以下的職責邊界，全面增強各方監(jiān)測能力，確保總體監(jiān)測業(yè)務支撐效能提升。著力理順各級監(jiān)測機構的業(yè)務職能，在鞏固現(xiàn)有職能基礎上，做好全省重點區(qū)域流域分區(qū)管控、排污許可的基礎性支撐。省和駐市監(jiān)測機構要強化科學研究職能，積極納入科研機構管理。市級生態(tài)環(huán)境部門因地制宜統(tǒng)籌好駐市監(jiān)測機構、市屬類監(jiān)測機構、整合區(qū)縣成立監(jiān)測機構等力量，確保市級監(jiān)測任務有序開展。強化縣級監(jiān)測機構建設，因地制宜推進功能化、特色化建站。以效能為先、長遠考慮、因地制宜、注重實效為原則，推動省以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構編制標準化與能力建設現(xiàn)代化。按照政府主導、社會參與，應擔必擔、能放盡放的原則，明確必須由政府承擔的職責清單，如制定規(guī)劃計劃、項目預算管理、組織質量控制、統(tǒng)一信息發(fā)布，以及確定技術研發(fā)方法與環(huán)境研究需求等關鍵環(huán)節(jié)。對于政府與社會監(jiān)測機構都可參與的領域，應結合不同區(qū)域情況，提出職責邊界優(yōu)化建議。按照生態(tài)環(huán)境部門職能，綜合運用法規(guī)制度、信息技術、市場經(jīng)濟等多元手段，推動監(jiān)督管理模式創(chuàng)新，規(guī)范生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場。
 

　　原標題：觀點 | 關于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務體系創(chuàng)新的思考