2022年1月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等四部門(mén)發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》中提出，全面落實(shí)生活垃圾收費(fèi)制度，推行非居民用戶垃圾計(jì)量收費(fèi)，探索居民用戶按量收費(fèi)，鼓勵(lì)各地創(chuàng)新生活垃圾處理收費(fèi)模式，不斷提高收繳率。完備的生活垃圾收費(fèi)制度，將有助于補(bǔ)齊生活垃圾處置公共服務(wù)短板，推動(dòng)生活垃圾處置的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行。
城市生活垃圾從定額收費(fèi)向計(jì)量收費(fèi)的升級(jí)，將更加充分地體現(xiàn)“多產(chǎn)生多付費(fèi)、少產(chǎn)生少付費(fèi)”的公平性原則，為生活垃圾源頭減量和分類(lèi)提供經(jīng)濟(jì)約束，減量化效果的產(chǎn)生將降低生活垃圾處置的社會(huì)總成本。針對(duì)居民小區(qū)和非居民單位兩大類(lèi)主體，計(jì)量收費(fèi)政策應(yīng)體現(xiàn)先易后難、分步推進(jìn)原則，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生活垃圾計(jì)量收費(fèi)的全覆蓋。因此，各地應(yīng)積極探索實(shí)施非居民單位的生活垃圾計(jì)量收費(fèi)制度。
北京在生活垃圾分類(lèi)方面積極探索，取得了顯著成效。本文以北京為例，以社區(qū)生活垃圾計(jì)量收費(fèi)政策為重點(diǎn)，分析計(jì)量收費(fèi)實(shí)施的總體背景、實(shí)施所需具備的條件，并提出未來(lái)的三個(gè)著力方向。
一、北京生活垃圾分類(lèi)成效顯著，但經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制不足
就北京來(lái)看，生活垃圾分類(lèi)管理體系已基本成型，垃圾分類(lèi)管理工作和分類(lèi)成效在全國(guó)處于前列。2020年5月以來(lái)，在市委市政府的決策部署和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全市相關(guān)部門(mén)協(xié)同推進(jìn)新版《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）落地實(shí)施，相關(guān)責(zé)任單位積極承擔(dān)，居民自覺(jué)響應(yīng)，生活垃圾分類(lèi)取得了階段性重大成果。全程追蹤分析發(fā)現(xiàn)，北京垃圾分類(lèi)管理機(jī)制建設(shè)主要聚焦于六方面：垃圾分類(lèi)法律法規(guī)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、分類(lèi)管理責(zé)任人制度、目標(biāo)責(zé)任考核、監(jiān)督檢查處罰、宣傳教育動(dòng)員等。
根據(jù)北京市城市管理委數(shù)據(jù)，2021年11月，全市家庭廚余垃圾分出量達(dá)3740噸/日，是2020年4月《條例》實(shí)施前的12.9倍；“其他垃圾”日清運(yùn)量降為1.62萬(wàn)噸/日，比2020年5月減少0.56萬(wàn)噸/日，末端處置減量1/3；2021年11月生活垃圾資源利用率達(dá)37.5%?？傮w上，在分出廚余垃圾、降低“其他垃圾”末端處置量、提高垃圾資源化利用率等方面成效顯著。
當(dāng)然，北京在生活垃圾管理上也還存在一定不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是現(xiàn)行的定額收費(fèi)模式對(duì)相關(guān)主體不具有激勵(lì)有效性。二是按照計(jì)量收費(fèi)對(duì)生活垃圾管理能力要求，目前的生活垃圾管理體系在精細(xì)化管理、監(jiān)管力量等方面還存在明顯的短板。如,數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱，實(shí)施計(jì)量收費(fèi)需要的桶前值守力量相對(duì)不足，面向居民的生活垃圾分類(lèi)監(jiān)管能力有待提升等。三是居民分類(lèi)減量意識(shí)與繳費(fèi)意識(shí)有待進(jìn)一步培養(yǎng)和提高。四是物業(yè)企業(yè)作為垃圾分類(lèi)管理責(zé)任人，承擔(dān)了垃圾分類(lèi)管理的相當(dāng)一部分成本，在不改變費(fèi)率時(shí)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)量收費(fèi)會(huì)產(chǎn)生增量管理成本，影響其參與的積極性。
二、北京生活垃圾計(jì)量收費(fèi)實(shí)施需具備的條件
（一）綜合考慮垃圾清運(yùn)（處理）單位、垃圾分類(lèi)管理責(zé)任人、居民等主體間的關(guān)系，理順生活垃圾資金流、物質(zhì)流和信息流，合理分擔(dān)生活垃圾排放者與公共部門(mén)的垃圾處理資金責(zé)任對(duì)于社區(qū)生活垃圾，計(jì)量收費(fèi)政策的作用對(duì)象為居民，征收主體為清運(yùn)單位及垃圾處理部門(mén)，物業(yè)企業(yè)等垃圾分類(lèi)管理責(zé)任人目前承擔(dān)代收代繳責(zé)任。在短期內(nèi)，實(shí)施社區(qū)生活垃圾計(jì)量收費(fèi)需理順兩個(gè)層面的收費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題，即需要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)物業(yè)企業(yè)面向居民的計(jì)量收費(fèi)機(jī)制和清運(yùn)（處理）單位面向物業(yè)企業(yè)的計(jì)量收費(fèi)機(jī)制。要理順各主體間的資金和垃圾流向，使計(jì)量收費(fèi)和相關(guān)干預(yù)政策能夠作用到生活垃圾的產(chǎn)生和投放環(huán)節(jié)。同時(shí)，鼓勵(lì)物業(yè)企業(yè)通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、資源再利用等多種方式降低管理成本、實(shí)現(xiàn)收益，最后實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)各相關(guān)主體的良性互動(dòng)。在中長(zhǎng)期，還需要將生產(chǎn)者對(duì)生活垃圾減量化的責(zé)任納入其中，綜合考慮生產(chǎn)者、消費(fèi)者和公共服務(wù)部門(mén)的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。
（二）理順市場(chǎng)與政府關(guān)系，建設(shè)規(guī)范化可回收物體系，探索建立低值可回收物支持政策，使之具備與計(jì)量收費(fèi)政策有效銜接的基礎(chǔ)
對(duì)于可回收物體系建設(shè)，應(yīng)理順市場(chǎng)與政府關(guān)系，建設(shè)政府主導(dǎo)下的可回收物規(guī)范化體系，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)分盡分”“應(yīng)收盡收”目標(biāo)下的“兩網(wǎng)融合”，具備與計(jì)量收費(fèi)銜接的基礎(chǔ)。
一方面，通過(guò)資質(zhì)管理、完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方式，實(shí)現(xiàn)資源回收企業(yè)的規(guī)范化；對(duì)回收企業(yè)的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)秩序，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)；通過(guò)招投標(biāo)等方式，選擇資質(zhì)好的回收企業(yè)，承擔(dān)可回收物“應(yīng)收盡收”的功能；在政府主導(dǎo)下，通過(guò)建立便捷化、價(jià)格具有競(jìng)爭(zhēng)力的資源回收體系，加速促進(jìn)回收企業(yè)的規(guī)范化建設(shè)；同時(shí)，加強(qiáng)不同品類(lèi)可回收物產(chǎn)生量、資源化量等物質(zhì)流和價(jià)值流的監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)。
另一方面，探索通過(guò)政府補(bǔ)貼低值可回收物的方式實(shí)現(xiàn)“應(yīng)收盡收”。基于低值可回收物回收成本核算，制定政府對(duì)低值可回收物的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在短期內(nèi)，可將節(jié)省的末端處置資金用于補(bǔ)貼可回收物的回收利用。同時(shí)，鼓勵(lì)具有資質(zhì)、滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求、高附加值的資源再生企業(yè)落戶北京，暢通內(nèi)循環(huán)，降低資源回收利用的物流成本。在中長(zhǎng)期，可通過(guò)建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，使生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收責(zé)任，通過(guò)供需平衡的資金機(jī)制，降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。
（三）注重垃圾分類(lèi)管理責(zé)任人、垃圾清運(yùn)單位、垃圾處理單位等主體的管理能力建設(shè)，提升包括社區(qū)在內(nèi)的全鏈條精細(xì)化管理水平
由各級(jí)城市管理部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，配套專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)研究，將生活垃圾管理與社區(qū)精細(xì)化管理工作相結(jié)合。完善生活垃圾數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、排放登記信息；建立健全貫穿生活垃圾清運(yùn)處理過(guò)程的計(jì)量體系，配套稱重設(shè)備和管理信息系統(tǒng)。在政策實(shí)施初期，加強(qiáng)對(duì)包括桶前值守、垃圾清運(yùn)、垃圾處理、繳費(fèi)和清算等在內(nèi)的計(jì)量收費(fèi)各環(huán)節(jié)監(jiān)管力量。
（四）凝聚社會(huì)共識(shí)，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，逐步解決實(shí)施計(jì)量收費(fèi)政策的制約因素，為計(jì)量收費(fèi)的全面落地奠定基礎(chǔ)
一方面，保持對(duì)社會(huì)成員的垃圾分類(lèi)宣傳力度，同時(shí)增加針對(duì)性，通過(guò)信息公開(kāi)等方式提升各關(guān)鍵主體對(duì)生活垃圾處理成本的了解程度，凝聚各方對(duì)垃圾計(jì)量收費(fèi)政策的共識(shí)。在垃圾分類(lèi)管理工作中，已建立多元化宣傳教育動(dòng)員體系，包括上門(mén)宣傳、宣傳單、橫幅、海報(bào)、電子屏、公益廣告、超市廣播、分類(lèi)主題公園、分類(lèi)知識(shí)進(jìn)校園進(jìn)課堂等多種宣傳形式?？山柚罾诸?lèi)的現(xiàn)有宣傳教育動(dòng)員體系，向居民提供北京市垃圾處置成本等信息，讓居民了解生活垃圾處置負(fù)擔(dān)，逐步培養(yǎng)和提升居民的繳費(fèi)意識(shí)。向社會(huì)成員充分宣講計(jì)量收費(fèi)的政策趨勢(shì)和重要作用，提升居民、物業(yè)企業(yè)等主體對(duì)計(jì)量收費(fèi)的接受度，為政策推行凝聚社會(huì)共識(shí)。
另一方面，在收費(fèi)模式探索中，將計(jì)量收費(fèi)的公眾接受度、公眾“獲得感”建設(shè)作為工作的重中之重?？紤]到當(dāng)前北京社區(qū)垃圾費(fèi)率低，計(jì)量收費(fèi)很可能增加居民垃圾處置費(fèi)支出，應(yīng)重視公眾對(duì)計(jì)量收費(fèi)的接受度。通過(guò)廣泛的成本公開(kāi)、程序透明、宣傳教育等方式，增加公眾對(duì)計(jì)量收費(fèi)的理解。考慮將計(jì)量收費(fèi)實(shí)施后節(jié)省的政府垃圾處置財(cái)政資金專項(xiàng)用于民生改善、免費(fèi)分發(fā)分類(lèi)垃圾桶等方面，使公眾在多承擔(dān)垃圾處置費(fèi)的同時(shí)，產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的獲得感。
三、北京生活垃圾計(jì)量收費(fèi)政策的著力方向
2020年9月，新修訂版《中華人民共和國(guó)固體廢物環(huán)境污染防治法》正式實(shí)施。其中規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府制定生活垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際，結(jié)合生活垃圾分類(lèi)情況，體現(xiàn)分類(lèi)計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)等差別化管理。2020年5月實(shí)施的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》規(guī)定，按照“多排放多付費(fèi)、少排放少付費(fèi)，混合垃圾多付費(fèi)、分類(lèi)垃圾少付費(fèi)”的原則，逐步建立計(jì)量收費(fèi)、分類(lèi)計(jì)價(jià)、易于收繳的生活垃圾處理收費(fèi)制度。筆者認(rèn)為，對(duì)于北京而言，要全面實(shí)施生活垃圾計(jì)量收費(fèi)，未來(lái)一段時(shí)間應(yīng)把握以下幾個(gè)方向。
（一）順應(yīng)政策趨勢(shì)，凝聚社會(huì)共識(shí)，著力推動(dòng)計(jì)量收費(fèi)政策實(shí)踐，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段在垃圾分類(lèi)管理體系中的重要作用
目前，北京垃圾分類(lèi)行政管理體系已基本成熟，為進(jìn)一步探索實(shí)施計(jì)量收費(fèi)等政策提供了制度條件。居民家庭自覺(jué)分類(lèi)和減量行為的養(yǎng)成和鞏固，是一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)期的過(guò)程。長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的著力方向，應(yīng)立足當(dāng)下、著眼未來(lái)，致力于建立起有前瞻性、直達(dá)源頭、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的促進(jìn)源頭行為轉(zhuǎn)變的常態(tài)化激勵(lì)約束機(jī)制。然而，目前以行政手段為主的垃圾分類(lèi)管理措施，針對(duì)居民源頭分類(lèi)和減量的作用還不到位。根據(jù)國(guó)家政策與垃圾分類(lèi)管理實(shí)踐趨勢(shì)，推動(dòng)健全垃圾分類(lèi)治理體系、提升垃圾分類(lèi)治理能力，由行政手段向經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主的手段轉(zhuǎn)型，從自上而下壓實(shí)行政責(zé)任到激發(fā)各主體積極主動(dòng)性，是生活垃圾管理政策完善的重要方向。因此，調(diào)整當(dāng)前的生活垃圾收費(fèi)科目、費(fèi)率和征收模式，引入經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，促進(jìn)居民源頭分類(lèi)和減量，是長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的必要內(nèi)容。應(yīng)積極探索發(fā)揮計(jì)量收費(fèi)政策等經(jīng)濟(jì)手段，其自運(yùn)行、持續(xù)性和穩(wěn)定性強(qiáng)的特點(diǎn)，以及兼具收入和行為激勵(lì)兩種功能，一旦實(shí)施，可在激勵(lì)垃圾源頭分類(lèi)、減量等方面發(fā)揮持續(xù)作用。
（二）先易后難、分步探索、積累經(jīng)驗(yàn)，從非居民領(lǐng)域向居民社區(qū)拓展，最終實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類(lèi)計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)政策全覆蓋
計(jì)量收費(fèi)政策的實(shí)施涉及關(guān)鍵主體和重要環(huán)節(jié)較多，對(duì)配套政策要求較高，是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不能一蹴而就，需要深入研究、審慎決策、分步推行。如，北京已于2021年9月對(duì)非居民單位的廚余垃圾實(shí)施計(jì)量收費(fèi)，體現(xiàn)了在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中遵循先易后難、分步推進(jìn)的總體步驟。在已經(jīng)實(shí)施計(jì)量收費(fèi)的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展效果評(píng)估，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，逐步對(duì)薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行修正完善，確保政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。與非居民單位相比，由于面向居民的計(jì)量收費(fèi)政策管理對(duì)象更多、對(duì)社區(qū)生活垃圾管理基礎(chǔ)能力要求高，涉及的部門(mén)和環(huán)節(jié)眾多，在居民繳費(fèi)意識(shí)有待培育、精細(xì)化管理能力存在短板的條件下，全面實(shí)施在目前仍面臨較大的管理能力和社會(huì)共識(shí)不足的制約。因此，要進(jìn)一步在全市上下形成生活垃圾計(jì)量收費(fèi)政策共識(shí)，待相關(guān)配套支持政策到位、生活垃圾管理能力進(jìn)一步提升、居民垃圾分類(lèi)和繳費(fèi)意識(shí)顯著改善后，分步探索、穩(wěn)妥實(shí)施。
（三）系統(tǒng)性加強(qiáng)生活垃圾計(jì)量收費(fèi)相關(guān)研究，特別是針對(duì)計(jì)量收費(fèi)定價(jià)理論、計(jì)量收費(fèi)模式、費(fèi)率確定、減量化效果等進(jìn)行系統(tǒng)深入研究，為計(jì)量收費(fèi)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)提供科學(xué)支撐
從全國(guó)范圍內(nèi)看，生活垃圾計(jì)量收費(fèi)、特別是針對(duì)社區(qū)的計(jì)量收費(fèi)是一項(xiàng)新政策。盡管在國(guó)際上有諸多收費(fèi)實(shí)踐，但其經(jīng)驗(yàn)未必可直接為我借鑒。因此，需要在全國(guó)城市實(shí)施的背景下，加強(qiáng)對(duì)計(jì)量收費(fèi)相關(guān)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的研究，為計(jì)量收費(fèi)的全面覆蓋奠定科學(xué)的理論和經(jīng)驗(yàn)支撐。需要深入研究的主要包括以下領(lǐng)域：一是計(jì)量收費(fèi)的社會(huì)接受度研究。針對(duì)居民和單位，分析其對(duì)計(jì)量收費(fèi)的接受度及其影響因素，總體判斷公眾對(duì)計(jì)量收費(fèi)政策的認(rèn)知和態(tài)度，為相關(guān)干預(yù)措施提供基礎(chǔ)。二是計(jì)量收費(fèi)的模式選擇。針對(duì)社區(qū)計(jì)量收費(fèi)，需要充分分析隨袋征收等收費(fèi)模式的適用性，設(shè)計(jì)與我國(guó)城市特征相適應(yīng)的收費(fèi)模式。三是計(jì)量收費(fèi)費(fèi)率確定機(jī)制。這涉及到生活垃圾處置責(zé)任在生產(chǎn)者、消費(fèi)者和公共部門(mén)之間的合理分擔(dān)，不同品類(lèi)生活垃圾收費(fèi)費(fèi)率的差異化等。四是計(jì)量收費(fèi)對(duì)垃圾減量化、資源化的效果。計(jì)量收費(fèi)的促減量、促分類(lèi)功能是政策的核心，因此需要對(duì)已經(jīng)實(shí)施計(jì)量收費(fèi)的領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，對(duì)擬實(shí)施計(jì)量收費(fèi)領(lǐng)域的減量化、資源化效果進(jìn)行模擬評(píng)估，為政策制定和實(shí)施提供支撐。