排污權(quán)有償使用和交易的推進(jìn)對未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、環(huán)境資源市場配置、總量減排精細(xì)化管理等都具有顯著的促進(jìn)作用。截至2021年底，全國大部分省份已經(jīng)開展了排污權(quán)交易工作，但整體進(jìn)展緩慢。覆蓋的污染物類型和企業(yè)主體較為有限，并且仍以一級市場政府發(fā)放排污權(quán)為主，二級市場企業(yè)之間的排污權(quán)交易尚不活躍。
一、排污權(quán)交易市場2021年進(jìn)展梳理
2021年我國排污權(quán)交易市場最重要的進(jìn)展是《排污許可管理?xiàng)l例》的正式頒布，有力地夯實(shí)了排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)。此外，《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南》等13項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)的出臺，為排污權(quán)交易的制度化發(fā)展奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。另外，部分地方通過啟動(dòng)排污權(quán)交易二級市場、制定排污權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格、出臺排污權(quán)質(zhì)押融資規(guī)則等方式推動(dòng)排污權(quán)市場加速發(fā)展。
(一)《排污許可管理?xiàng)l例》正式出臺，夯實(shí)排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)
2021年1月24日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第736號國務(wù)院令，公布《排污許可管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，自2021年3月1日起施行。《排污許可管理?xiàng)l例》對排污行為的法律性、規(guī)范性要求，對排污單位環(huán)境管理制度、自行監(jiān)測和信息的真實(shí)承諾義務(wù)，環(huán)境管理臺賬記錄制度，排污許可證執(zhí)行報(bào)告制度，信息披露義務(wù)五個(gè)方面提出了明確要求。更加值得注意的是，《排污許可管理?xiàng)l例》提出了構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境監(jiān)管體系的新舉措。
《條例》以排污許可制為核心，深度銜接融合環(huán)境管理的其他制度，如環(huán)境影響評價(jià)制度、總量控制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等各項(xiàng)環(huán)境管理制度。一是將環(huán)評文件、批復(fù)文件或者登記表備案材料排污總量控制要求和自行監(jiān)測方案等納入排污許可管理，并將作為頒發(fā)排污許可證的條件。二是許可排放濃度銜接了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，許可排放量銜接重點(diǎn)污染物排放總量控制的要求，環(huán)境管理的要求銜接環(huán)評批復(fù)文件等管理的有關(guān)要求。三是自行監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為行政執(zhí)法的證據(jù)，規(guī)定執(zhí)行報(bào)告中的污染物排放量可以作為生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染物排放總量核算或者是污染源清單編制時(shí)的依據(jù)。通過與有關(guān)制度的銜接融合，將分散的環(huán)境管理制度整合成為按照源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)固定污染源全過程管理。
(二)發(fā)布《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 電池工業(yè)》等6項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范排污單位自行監(jiān)測工作
排污單位依法依規(guī)開展自行監(jiān)測，是對排污許可制度的重要支撐，同時(shí)也是排污權(quán)市場交易所必備的基礎(chǔ)條件。生態(tài)環(huán)境部監(jiān)測司會同中國環(huán)境監(jiān)測總站在充分調(diào)研和專家論證的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南體系。根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(2019修訂版)》和排污許可證核發(fā)技術(shù)規(guī)范分類，構(gòu)建了“1+43+1”的排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南體系，以《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》為統(tǒng)領(lǐng)和兜底，以43項(xiàng)重點(diǎn)行業(yè)和通用工序?yàn)橹黧w，以《工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測技術(shù)指南(試行)》為要素補(bǔ)充，共45項(xiàng)，現(xiàn)已均公開發(fā)布。
其中，2021年發(fā)布的技術(shù)指南包括《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 電池工業(yè)(HJ 1204-2021)》、《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 固體廢物焚燒(HJ 1205-2021)》、《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 人造板工業(yè)(HJ 1206-2021)》、《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 橡膠和塑料制品(HJ 1207-2021)》、《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 有色金屬工業(yè)—再生金屬(HJ 1208-2021)》、《工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測 技術(shù)指南(試行)(HJ 1209-2021)》。標(biāo)準(zhǔn)指南的出臺有力地推動(dòng)了相關(guān)行業(yè)的排污監(jiān)測計(jì)量，為排污權(quán)交易市場法的健康發(fā)展奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
(三)生態(tài)環(huán)境部就《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重金屬污染防控的意見(征求意見稿)》公開征求意見，鼓勵(lì)探索開展重金屬污染物排污權(quán)交易試點(diǎn)工作
2021年11月，生態(tài)環(huán)境部就《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重金屬污染防控的意見(征求意見稿)》(下稱《意見》)公開征求意見，主要目標(biāo)包括到2025年，全國重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)重金屬污染物排放量比2020年下降5%以上；到2035年，建立健全重金屬污染防控長效機(jī)制，重金屬監(jiān)管能力、污染治理能力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力得到全面提升，重金屬環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控?！兑庖姟访鞔_重點(diǎn)防控的重金屬污染物包括鉛、汞、鎘、鉻、砷和鉈，要求加強(qiáng)重金屬污染物減排分類管理，嚴(yán)控增量、削減存量，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)重金屬污染物減排。《意見》還鼓勵(lì)各地生態(tài)環(huán)境部門探索開展重金屬污染物排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。
盡管我國重金屬污染土壤修復(fù)工作得到了廣泛重視，但目前相關(guān)的配套政策措施尚顯薄弱，也未建立起針對重金屬污染物的排污權(quán)交易體系?！兑庖姟返墓_征求意見和出臺，將有效推動(dòng)各級行政主管部門加大對重金屬污染物排放的治理力度，明晰重金屬污染物治理的方式方法與路線圖，逐步建立起市場化的重金屬污染物減排交易體系，促進(jìn)我國重金屬污染治理邁上新的臺階。
(四)各地方積極發(fā)布政策文件，推動(dòng)排污權(quán)交易體系發(fā)展
2021年在國家積極推進(jìn)排污權(quán)交易的背景下，各地方也密集發(fā)布政策文件，支持本地區(qū)排污權(quán)交易市場的發(fā)展。河北印發(fā)《關(guān)于深化排污權(quán)交易改革的實(shí)施方案(試行)》，依托河北環(huán)境能源交易所建立全省統(tǒng)一排污權(quán)交易平臺。安徽省印發(fā)《新安江流域水排污權(quán)有償使用和交易管理辦法(試點(diǎn))》、《新安江流域水排污權(quán)交易規(guī)則(試點(diǎn))》，加速推動(dòng)省內(nèi)水體污染治理的排污權(quán)交易工作。湖南省印發(fā)關(guān)于《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》的通知，指導(dǎo)全省行政區(qū)域內(nèi)主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理。江蘇省印發(fā)《關(guān)于全省排污權(quán)交易平臺上線運(yùn)行的通知》，同時(shí)制定了《江蘇省排污權(quán)管理信息化平臺使用規(guī)范》，實(shí)現(xiàn)了排污權(quán)交易統(tǒng)一規(guī)則、同一平臺、統(tǒng)一管理。江西省印發(fā)《江西省排污權(quán)交易規(guī)則(試行)》，推動(dòng)省內(nèi)排污權(quán)交易的進(jìn)一步統(tǒng)一與發(fā)展。寧夏加快推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易改革，印發(fā)《自治區(qū)排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》。
除了直接頒布關(guān)于排污權(quán)交易的政策推動(dòng)本省排污權(quán)市場的發(fā)展以外，部分省市還通過相關(guān)配套保障措施的建設(shè)以及試點(diǎn)工作的推廣，進(jìn)一步促進(jìn)排污權(quán)交易市場的發(fā)展。2021年山東省積極推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，8月份省生態(tài)環(huán)境廳指導(dǎo)東營、臨沂2個(gè)試點(diǎn)城市完成排污權(quán)收入、價(jià)格及交易流轉(zhuǎn)等配套政策制定。2021年，浙江省先后發(fā)布《浙江省排污權(quán)回購管理暫行辦法》和《浙江省排污權(quán)抵質(zhì)押貸款操作指引(暫行)》兩份有關(guān)排污權(quán)市場交易的重磅文件。其中，《暫行辦法》進(jìn)一步健全了排污權(quán)有償使用和交易制度體系，完善了排污權(quán)儲備收儲機(jī)制，通過排污權(quán)回購的方式對排污單位進(jìn)行補(bǔ)償?！恫僮髦敢酚辛Φ赝七M(jìn)排污權(quán)抵質(zhì)押貸款，進(jìn)一步拓寬企業(yè)融資渠道，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與排污權(quán)交易，支持排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，助力構(gòu)建生態(tài)環(huán)境資源市場化配置體系，促進(jìn)污染減排和環(huán)境質(zhì)量改善。
二、 排污權(quán)交易市場存在的問題與挑戰(zhàn)
2021年我國排污權(quán)交易市場取得了積極進(jìn)展，法律基礎(chǔ)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，試點(diǎn)交易在更大范圍內(nèi)逐步推廣。但是仍有許多問題有待解決，其中最主要的挑戰(zhàn)包括市場規(guī)模受行政區(qū)域限制、總量設(shè)計(jì)與分配方法待完善、排污權(quán)交易仍以政府主導(dǎo)、覆蓋的污染物類別有限等。
(一)局限于省市層面單獨(dú)建立排污交易體系導(dǎo)致市場規(guī)模有限、減排效果不佳
目前，我國排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的開展均以行政區(qū)域劃定界限，分為兩種類型：一是在地級市層面開展交易，如浙江省嘉興市、山東省臨沂市；另一種是以省作為一個(gè)市場開展交易，如山西省、湖南省。而隨著排污權(quán)交易的深入開展，這種行政管轄對排污權(quán)交易市場規(guī)模的限制弊端漸顯。以省、市為邊界區(qū)域的排污權(quán)交易市場覆蓋范圍小，市場內(nèi)參與主體數(shù)量較少，主體間減排成本差異不足，從而導(dǎo)致排污權(quán)交易市場容量偏小，供需匹配難度加大、市場交易不活躍、價(jià)格發(fā)現(xiàn)和資源配置功能受限。
實(shí)際上，大氣污染物和水域污染物通常具有擴(kuò)散性、流動(dòng)性的特點(diǎn)，京津冀及周邊地區(qū)、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域因其特定的地理特征和氣象條件，大氣污染物跨界傳輸特征明顯，大氣環(huán)境質(zhì)量同質(zhì)化現(xiàn)象日趨明顯。通過區(qū)域合作對污染物進(jìn)行跨行政區(qū)域的聯(lián)合管控，更能有效發(fā)揮市場機(jī)制的減排促進(jìn)作用，提升污染物治理的成效。
(二)政府主導(dǎo)的總量控制和指標(biāo)分配機(jī)制尚不完善
總量控制與初始排放權(quán)分配是形成排污權(quán)交易的基礎(chǔ)與前提。由于排污權(quán)試點(diǎn)地區(qū)環(huán)境容量尚未明確、總量控制的上限沒有劃定，政府儲備調(diào)控機(jī)制與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的相關(guān)性和掛鉤程度仍然較弱，指標(biāo)的初始分配難以結(jié)合環(huán)境質(zhì)量和容量，無法有效推進(jìn)企業(yè)的治污減排和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善。
除了總量目標(biāo)未與地區(qū)環(huán)境容量有效銜接以外，在排污權(quán)初始分配中的方式、方法也有待商榷。目前各地區(qū)制定配額有償分配方式和定價(jià)方法不統(tǒng)一、不規(guī)范，大多數(shù)采用免費(fèi)發(fā)放，僅有部分地區(qū)采用定價(jià)發(fā)放的有償分配方式，少有基于拍賣的方式進(jìn)行市場化的初級分配。這使得排污權(quán)交易難以建立真正的市場機(jī)制、真實(shí)反映排污權(quán)價(jià)值，從而控排企業(yè)的參與積極性不足，市場活躍度難以有效激發(fā)。
(三)排污權(quán)交易仍以地方政府的一級分配為主，二級市場交易冷清
經(jīng)過多年的發(fā)展，排污權(quán)交易已經(jīng)廣泛在各地市推廣，交易規(guī)模也水漲船高。但在龐大的交易體量之下，交易行為仍以政府向新建企業(yè)進(jìn)行污染物排放權(quán)的有償分配為主，企業(yè)之間自發(fā)產(chǎn)生的二級市場交易行為依然較為少見。這不利于市場機(jī)制的有效運(yùn)作，也不利于充分發(fā)揮出排污權(quán)市場對于減排努力的激勵(lì)效應(yīng)，無法實(shí)現(xiàn)減排企業(yè)通過出售多余排放權(quán)從而獲得額外經(jīng)濟(jì)收益的制度設(shè)計(jì)初衷。
造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的。首先，排污行為本身缺乏準(zhǔn)確有效的監(jiān)測和確權(quán)，減排努力無法及時(shí)轉(zhuǎn)化為企業(yè)結(jié)余的排污權(quán)并在市場上出售。另外，目前的排污權(quán)交易仍以地方市場為主，市場規(guī)模受到行政管轄區(qū)的范圍所制約，整體的控排企業(yè)數(shù)量較少，企業(yè)之間對于排污權(quán)的供需匹配難度較大，導(dǎo)致二級市場交易難言活躍。此外，污染物排放權(quán)多源屬、多區(qū)域的性質(zhì)也導(dǎo)致市場無法準(zhǔn)確衡量其價(jià)值，難以有效吸引投資者進(jìn)入市場參與交易，進(jìn)一步降低了二級市場交易的活躍度。最后，交易平臺缺乏透明度和統(tǒng)一性也導(dǎo)致排污權(quán)供需雙方難以及時(shí)進(jìn)行匹配，阻礙了二級市場交易的高效撮合。
(四)覆蓋的污染源僅限于部分大氣和水體污染物，缺乏對固體污染物的有效管控
目前大部分試點(diǎn)排污權(quán)市場主要針對氣體和水體進(jìn)行管控，覆蓋的污染物為化學(xué)需氧量(COD)、氨氮(NH3-N)、二氧化硫(SO2)和氮氧化物(NOX)。僅僅控制這四種污染物，無法完成對污染源的完整覆蓋。如一氧化碳、PM顆粒物質(zhì)、臭氧、碳?xì)浠衔?、揮發(fā)性有機(jī)物、硫氧化物的氣體污染物，和硫化物、無機(jī)酸堿鹽、氟化物、氰化物、氨基酸、有機(jī)氯等水體污染物等也會對生態(tài)環(huán)境、人類生活和社會發(fā)展造成顯著的負(fù)面影響，需要得到重視和防控治理。
此外，控制重金屬污染物排放量，防范重金屬環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)也是一項(xiàng)艱巨而長期的任務(wù)，尤其是在化學(xué)電池加速發(fā)展應(yīng)用的當(dāng)下，其中又以鉛、汞、鎘、鉻、砷和鉈等為代表。重金屬污染與其他有機(jī)化合物的污染不同，不少有機(jī)化合物可以通過自然界本身物理的、化學(xué)的或生物的凈化，使有害性逐漸降低或解除，而重金屬具有富集性，很難在環(huán)境中降解。重金屬一旦進(jìn)入食物鏈很難再被排出，隨著食物鏈的級別升高累集程度不斷加強(qiáng)，最終流向食物鏈頂端的動(dòng)物和人體內(nèi)。當(dāng)重金屬的量在動(dòng)物體和人體內(nèi)達(dá)到一定程度，就體現(xiàn)出病癥，危害健康。
三、建議與展望
針對排污權(quán)交易市場中存在的問題，我們提出以下四方面的建議：
(一)加快開展區(qū)域市場一體化建設(shè)工作
排污權(quán)交易市場的范圍越大，其優(yōu)化配置環(huán)境資源的能力就越強(qiáng)。所涉及的污染源越多，不同污染源邊際削減費(fèi)用存在顯著差異的機(jī)會就越多，需要對排污權(quán)買進(jìn)或賣出的機(jī)會就越多，存在排污權(quán)交易的必要性與可能性也就越大。因此，擴(kuò)大已有大氣污染物排污權(quán)交易市場的范圍，構(gòu)建跨區(qū)域乃至全國性的大氣污染物排污權(quán)交易市場十分必要。
2022年4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》明確要求，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場；建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)交易市場。鼓勵(lì)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長江中游城市群等區(qū)域，在維護(hù)全國統(tǒng)一大市場前提下，優(yōu)先開展區(qū)域市場一體化建設(shè)工作，建立健全區(qū)域合作機(jī)制。
建議有關(guān)部門參考碳交易市場由地方過渡至全國的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)試點(diǎn)排污權(quán)市場的成敗得失，探索跨區(qū)域乃至全國性的排污權(quán)交易市場，將全國排污權(quán)市場的登記注冊交易等職能賦予試點(diǎn)階段表現(xiàn)優(yōu)秀的地方市場，從而促進(jìn)排污權(quán)交易由地方向全國的過渡，形成一個(gè)高效透明統(tǒng)一的全國市場，助力排污權(quán)交易機(jī)制更好地發(fā)揮其作用。
(二)建立科學(xué)規(guī)范的總量指標(biāo)核定機(jī)制以及排放權(quán)分配方法
面對總量控制和指標(biāo)分配機(jī)制尚不完善的問題，需要結(jié)合地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和容量確定域內(nèi)排污單位許可排放總量的上限目標(biāo)，同時(shí)根據(jù)行業(yè)、企業(yè)具體生產(chǎn)經(jīng)營情況規(guī)劃年度減排任務(wù)并層層分解，從而實(shí)現(xiàn)排污權(quán)與地區(qū)環(huán)境容量的有效銜接，引導(dǎo)并激勵(lì)管轄區(qū)內(nèi)的控排企業(yè)積極投入減排實(shí)踐。
針對排放權(quán)分配中存在的問題，應(yīng)明確配額分配和排污權(quán)定價(jià)的指導(dǎo)，各地區(qū)應(yīng)兼顧大局、統(tǒng)籌安排，根據(jù)本地實(shí)際情況選擇合理的定價(jià)方法和配額期限，使得排污權(quán)的價(jià)格能夠市場化，真實(shí)體現(xiàn)供需狀況。另外，政府應(yīng)推動(dòng)市場發(fā)揮作用，制定明確的交易機(jī)制，并提高信息的公開性和透明性，充分發(fā)揮排污權(quán)交易中心的作用，讓企業(yè)有了解信息的渠道和直接交易的平臺，使市場信息公開、透明，激勵(lì)企業(yè)參與，促進(jìn)市場發(fā)展。
(三)完善排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)和配套措施，提升市場交易活躍度
目前制約排污權(quán)交易活躍度提升的主要因素在于排污權(quán)的法律權(quán)屬不明確、排放監(jiān)測體系無法及時(shí)準(zhǔn)確測算排放權(quán)的盈缺、以及缺乏統(tǒng)一透明的排污權(quán)登記注冊交易系統(tǒng)。建議有關(guān)部門加快推進(jìn)排污權(quán)的權(quán)屬認(rèn)定，并制定相關(guān)的監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推廣污染物排放源的連續(xù)實(shí)時(shí)監(jiān)測。實(shí)際上，這兩方面在2021年都取得了喜人的進(jìn)展。我國的《排污權(quán)管理?xiàng)l例》3月1日起正式施行，其中對排污權(quán)的申請審批流程和排污權(quán)許可證的信息與效力進(jìn)行了明確，有力地支持了排污權(quán)確權(quán)工作的落實(shí)和后續(xù)市場交易的開展。此外，《排污權(quán)管理?xiàng)l例》也明確提出了自行監(jiān)測方案的監(jiān)測點(diǎn)位、指標(biāo)、頻次等國家規(guī)范，與同期發(fā)布的《排污單位自行監(jiān)測指南》共同支撐起排污監(jiān)測體系的完善，推動(dòng)排污監(jiān)測體系的有序運(yùn)行，為市場交易提供良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
(四)逐步擴(kuò)大污染物覆蓋范圍，探索針對重金屬污染物的排污權(quán)交易
針對目前排污權(quán)市場的污染物種類較少、未能有效覆蓋重金屬污染源的問題，建議有關(guān)部門加強(qiáng)研究設(shè)計(jì)，逐步探索將更多的污染物種類納入排污權(quán)交易體系。通過市場與行政相結(jié)合的手段，更好地管控重金屬等對人類生產(chǎn)生活具有高危害性的污染物。
實(shí)際上，湖南省排污權(quán)交易體系中就已經(jīng)開始探索將重金屬污染物納入交易范疇。2021年發(fā)布的《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》明確提出，“本辦法所稱的主要污染物，是指化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、鉛、鎘、砷、汞、鉻、揮發(fā)性有機(jī)物、總磷等十一類污染物。其中鉛、鎘、砷、汞、鉻、揮發(fā)性有機(jī)物、總磷七類污染物管理的具體行業(yè)、范圍及施行時(shí)間有關(guān)規(guī)定在另行制定的實(shí)施細(xì)則中明確。”
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 我國排污權(quán)交易市場的最新進(jìn)展、現(xiàn)存問題與建議展望