中央環(huán)保督察源自2015年7月中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議，會議審議通過《環(huán)境保護督察方案（試行）》，也標志著中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度（原中央環(huán)境保護督察，一般稱中央環(huán)保督察）正式建立。

至2022年6月2日，我國共開展了兩輪覆蓋31個省區(qū)市的例行督察和一輪覆蓋20個省區(qū)市的“回頭看”及專項督察。據(jù)新華社2019年5月報道，僅第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”及專項督察就直接推動解決生態(tài)環(huán)境問題15萬余件、行政和刑事拘留2264人[1]。

生活垃圾與公眾生活息息相關(guān)，在中央環(huán)保督察工作組向各省區(qū)市反饋督察情況時也頻繁出現(xiàn)，個別嚴重問題因整改不力被公眾反復舉報。為更加全面認識我們國家生活垃圾監(jiān)管存在的薄弱點，項目團隊對2015年12月至2022年6月中央環(huán)保督察組向各省區(qū)市反饋的生活垃圾問題進行了整理和分析。

第一輪例行督察反饋中，31個省區(qū)市中有22個涉及生活垃圾問題，占比71%；“回頭看”及專項督察的20個省區(qū)市中有15個涉及生活垃圾問題，占比75%；第二輪例行督察的31個省區(qū)市中有23個涉及生活垃圾問題，占比74%，詳見圖1。

總體來看，中央環(huán)保督察組共向各省區(qū)市反饋了82份意見[2]，其中，60份涉及生活垃圾問題（每個省區(qū)市每次督察會被反饋一份督察意見）。可以看出，不管從歷年情況來看，還是總體來看，生活垃圾問題較為普遍存在。

圖1.中央環(huán)保督察中向各省區(qū)市反饋生活垃圾問題的情況（2015-2022）

地區(qū)上看，中央環(huán)保督察組進駐的31個省區(qū)市中，除新疆維吾爾自治區(qū)（含新疆生產(chǎn)建設兵團）外，其余30個省區(qū)市均被反饋過生活垃圾問題。其中，河南省、山東省、遼寧省、廣東省、山西省、貴州省和黑龍江省最為突出，在3次中央環(huán)保督察中均被反饋了生活垃圾問題，詳見圖2。

項目團隊將中央環(huán)保督察反饋意見中涉及到的生活垃圾問題詳細分為垃圾管理問題和環(huán)境污染問題兩大類22個小項，22個小項共出現(xiàn)161次。其中，垃圾管理問題中最為突出的是無害化處理率低19次、存量垃圾治理不力17次、焚燒廠建設滯后11次，環(huán)境污染問題中最為突出的是填埋場滲濾液違規(guī)處理46次、填埋場超負荷14次、污染周邊環(huán)境11次（相關(guān)問題表述均直接摘自督察反饋文件），詳見圖3。

圖3.中央環(huán)保督察反饋的161次生活垃圾問題的分類分布情況

在垃圾管理問題中，無害化處理率低、存量垃圾治理不力、焚燒廠建設滯后、填埋場建設滯后等問題表現(xiàn)突出。

問題最為突出的無害化處理率低的問題，直指無害化處理能力不足的現(xiàn)實情況。其中，15個省區(qū)市19次涉及該問題，貴州省、云南省、海南省、西藏自治區(qū)曾多次被中央環(huán)保組督察反饋該問題。

個別省區(qū)市歷史上無害化處理率低、無害化處理能力不足問題嚴重。其中，山東省在第一輪例行督察中被中央環(huán)保督察組反饋“生活垃圾處理能力缺口超過1.5萬噸/日”、云南省在“回頭看”及專項督察中被反饋“垃圾無害化處理設施建設進展嚴重滯后，主城區(qū)近百萬噸生活垃圾傾倒、堆存于廢棄礦坑內(nèi)，時間長達十余年”、北京市第二輪例行督察被反饋“生活垃圾處理設施建設缺乏科學性、前瞻性，設施一直建、能力一直缺”等。具體情況詳見表1。

無害化處理率低常常伴生出現(xiàn)的非法傾倒、非正規(guī)垃圾堆積、垃圾圍城、數(shù)據(jù)造假同樣嚴重。其中，天津市在第一輪例行督察中被反饋“全市垃圾無害化處理率僅為52.3%，靜海、寧河兩區(qū)垃圾無害化處理基本空白，非正規(guī)填埋垃圾超過100萬立方米”；云南省在“回頭看”及專項督察中被反饋“垃圾無害化處理設施建設進展嚴重滯后，主城區(qū)近百萬噸生活垃圾傾倒、堆存于廢棄礦坑內(nèi)，時間長達十余年”，等等。

表1.各省區(qū)市被中央環(huán)保督察組反饋的無害化處理率低和處理能力不足的情況

垃圾管理問題中，填埋場滲濾液違規(guī)處理、填埋場超負荷、污染周邊環(huán)境等問題表現(xiàn)突出。其中，填埋場滲濾液違規(guī)處理問題表現(xiàn)最為突出，46次被反饋的滲濾液違規(guī)處理問題分布在27個省區(qū)市，其中河南省、遼寧省、黑龍江省在兩輪例行督察、“回頭看”及專項督察中連續(xù)3次被反饋該項問題。

將46次被反饋的滲濾液違規(guī)處理問題進行詳細分類，共分為長期存放、污染周邊環(huán)境、超標排放、數(shù)據(jù)造假、包庇等12小類106個具體問題。比如，湖北省在第一輪例行督察中被反饋了滲濾液違規(guī)處理問題，同時包括長期大量存放、污染周邊環(huán)境、直排環(huán)境、直排城市管網(wǎng)、超標排放、包庇等6個具體問題，詳見圖4。

圖4.中央環(huán)保督察滲濾液違規(guī)處理中的具體問題（2015-2022）

項目團隊觀察，發(fā)現(xiàn)滲濾液違規(guī)處理問題污染周邊環(huán)境的現(xiàn)象十分突出。反饋意見指出：第一，滲濾液直接污染的水體就有烏江、三江源國家級自然保護區(qū)、昌江河、唐家寨水庫等；第二，滲濾液大量長期存放污染地下水和土壤的風險極高，長期存放量分別為青海255萬噸、廣東166萬噸、福建144萬噸、河南120萬噸、、寧夏118萬立方米、黑龍江100萬噸、陜西75萬噸、遼寧70萬噸、北京55萬噸。

滲濾液違規(guī)處理問題中地方政府部門包庇現(xiàn)象表現(xiàn)突出，管理機構(gòu)執(zhí)法犯法。反饋意見指出：遼寧省范縣城市綜合管理局作為主管部門執(zhí)法犯法，安排施工隊埋設暗管將滲濾液直接接入市政管網(wǎng)；山西省太原市環(huán)衛(wèi)局竟然向市環(huán)保局發(fā)函，要求對污水處理廠可能產(chǎn)生的超標現(xiàn)象免于處罰；貴州省遵義市播州區(qū)行政執(zhí)法局就將約1.53萬噸未經(jīng)處理的垃圾滲濾液違法傾倒至城市雨水管，最終排入烏江，嚴重污染環(huán)境等。

時間上看，中央環(huán)保督察第一輪例行督察貫穿2015年12月至2018年2月，“回頭看”及專項督察貫穿2018年5月至2019年5月，第二輪例行督察貫穿2020年5月至2022年6月。期間，我國生活垃圾管理方向出現(xiàn)了重大的變化，比如生活垃圾分類政策從2019年至今的強化執(zhí)行、生活垃圾焚燒處理能力的爆發(fā)式增長等等。

對161次生活垃圾問題進行研究、統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察向各省區(qū)市反饋的生活垃圾問題與政策變化互相印證、強化。有些問題在中央環(huán)保督察中反復、持續(xù)出現(xiàn)，比如數(shù)據(jù)造假、飛灰違規(guī)處置等，而有些問題主要出現(xiàn)在第一次例行督察或只出現(xiàn)在了第二次例行督察中，各小項問題整理后如下。

（一）持續(xù)性問題

在2015-2022年的中央環(huán)保督察反饋中，個別問題在兩輪例行督察和“回頭看”及專項督察中反復出現(xiàn)，包括滲濾液違規(guī)處理、無害化處理率低、存量垃圾治理不力、焚燒廠建設滯后、污染周邊環(huán)境、填埋場建設滯后、填埋場數(shù)據(jù)造假、飛灰違規(guī)處置，反復出現(xiàn)的問題共119次，占問題總頻次161次的比例高達74%。

圖5.中央環(huán)保督察中反復出現(xiàn)的生活垃圾問題（2015-2022）

以黑龍江省存量垃圾治理不力的情況為例，“反復治、治反復”的特點十分突出。中央環(huán)保督察第一輪例行督察組2016年11月15日反饋，黑龍江臨時性垃圾堆放場所280余處累計堆存垃圾9300多萬噸；“回頭看”及專項督察組2018年10月23日又反饋，黑龍江省整改工作嚴重滯后，“垃圾圍城”、“垃圾圍村”問題突出；第二輪例行督察組2022年3月21日再次反饋，黑龍江省仍有45個存量垃圾場未治理。

（二）階段性問題

階段性問題包括“曾經(jīng)出現(xiàn)過的問題”和“新出現(xiàn)的問題”兩類，對161次生活垃圾問題分析。

一些生活垃圾問題隨著我國垃圾管理的發(fā)展逐漸減少。其中，生活垃圾非法傾倒問題在第一次例行督察中4個省區(qū)市被反饋該問題，在“回頭看”及專項督察時降至2個，在第二次例行督察中降至0個；

還有一些生活垃圾問題在新的垃圾管理模式下爆發(fā)。其中，焚燒廠建設滯后問題在第一次例行督察、“回頭看”及專項督察和第二次例行督察分別出現(xiàn)1次、2次、8次，愈演愈烈；還有一些生活垃圾問題在2020年5月至2022年6月期間的第二輪例行督察中首次出現(xiàn)，比如焚燒廠負荷不足、廚余廠負荷不足、廚余廠超負荷。

首次出現(xiàn)的垃圾焚燒負荷不足背后的“缺乏區(qū)域統(tǒng)籌”情況格外引起關(guān)注。以第二輪例行督察中河南省暴露的問題為例，督察組發(fā)現(xiàn)河南省個別區(qū)域因缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，生活垃圾填超負荷與焚燒處理“吃不飽”并存，全省98座現(xiàn)役生活垃圾填埋場中，60座超負荷運行，平均負荷率達214%，全省34座現(xiàn)役生活垃圾焚燒廠中，7座運行負荷不足80%，部分負荷僅50%；

圖6.中央環(huán)保督察中的階段性生活垃圾問題（2015-2022）

2015年至2022年是我國生活垃圾末端處理領(lǐng)域巨變的7年，垃圾分類全面推進、焚燒處理快速發(fā)展、存量垃圾問題不斷突破。截至2021年年底，我國建成了高達77萬噸每天的焚燒處理能力，垃圾焚燒爆發(fā)式增長中，部分地區(qū)分布不均、過度超前建設的問題也表現(xiàn)十分突出；與此同時，我國生活垃圾填埋場的環(huán)境治理任務長期艱巨，滲濾液處理難、填埋氣回收利用難、惡臭擾民問題等長期存在。

從垃圾管理角度， “生活垃圾處理設施建設缺乏科學性、前瞻性，設施一直建、能力一直缺”，這是中央環(huán)保督察組在第二輪例行督察中對北京市的反饋，也是全國各省區(qū)市較為普遍存在的問題。舉一反三，項目團隊在研究中還發(fā)現(xiàn)浙江省等部分地區(qū)為解決垃圾管理問題，提出了“100%焚燒”的目標，由于缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，超前建設演變?yōu)檫^度超前建設，部分垃圾焚燒廠閑置的情況嚴重。

從環(huán)境污染角度，“垃圾圍城”“垃圾圍村”現(xiàn)象、飛灰違規(guī)處置問題依然存在，更為嚴峻的是，面對治理能力不足的情況，地方環(huán)境管理機構(gòu)竟執(zhí)法犯法，導致垃圾填埋滲濾液等污染物偷排、漏排、不達標排放帶來的環(huán)境污染問題失控。

從問題演變趨勢角度，由于部分省區(qū)市在垃圾管理上忽視前端分類收運體系建設、缺乏對末端處理設施的區(qū)域統(tǒng)籌，導致在填埋場超負荷等問題持續(xù)存在的情況下，焚燒廠負荷不足、廚余廠負荷不足等問題競相暴露。

對2015-2022年中央環(huán)保督察組向各省區(qū)市反饋情況整理、分析后，161次生活垃圾問題和由此產(chǎn)生的環(huán)境污染、損害，再次印證了我國在生活垃圾中面對的挑戰(zhàn)仍然十分艱巨。

未來，期待各省區(qū)市政府根據(jù)中央環(huán)保督察反饋意見，精準制定、執(zhí)行整改方案。不僅需要針對性地解決具體問題，還需要在法制的基礎(chǔ)上積極探索生活垃圾管理的長效機制，避免“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，通過系統(tǒng)性的思維統(tǒng)籌垃圾管理全鏈條。

參考資料：

[1] 新華社：“數(shù)說”第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”：15萬余件環(huán)境問題、24.6億元罰款、2264人被拘留，2019年5月15日，查閱時間：2022年5月30日，<

查閱時間：2022年6月22日，<