廢物的產生及概況

北歐國家芬蘭目前人口為550萬，預計將于2050年增長至590萬。食品和飲料是生活垃圾的主要產生源，而芬蘭家庭用在其上的支出則占到家庭總收入的大約12.1%。近年來，芬蘭的固體廢物產生量一直在增加中：2004年時的產生量為6600萬噸;2007年時的產生量為7400萬噸;2008年時的產生量為8000萬噸;2009年時為8500萬噸;2010年時為9430萬噸。在芬蘭產生的固廢中，建筑垃圾、采礦和采石垃圾占到了最主要的地位，而生活垃圾的產生量則只占到了大約3%。雖然生活垃圾的產生量僅占到3%，但其管理費用卻占全國廢物管理費用的大約36%

圖1. 芬蘭的廢物組成

芬蘭于1995年成為歐盟成員國，因此需要遵守《歐盟廢物框架指令》及其他歐盟關于廢物管理的要求。在加入歐盟后，芬蘭已經實現了部分既定目標，比如該國計劃于2016年將生活垃圾中有機廢物的填埋處置量降低到每年73.5萬噸(相當于1995年時產生量的35%)，而在2013年，填埋處置量就已經降低到了每年67.2萬噸。目前該國還未完成的歐盟目標包括在2020年時將生活垃圾和建筑垃圾的回收利用率分別提升到50%和70%。

2015年時，芬蘭的人均生活垃圾年產生量是500千克，相當于每人每天1.37千克。自2000年起，該國的生活垃圾產生量就一直在每年240萬噸至每年280萬噸間振蕩，既沒有出現明顯的上升，也沒有出現明顯的下降。在2008年經濟危機后，產生量出現了稍許下行波動，但目前已經基本恢復到了危機前的水平。

圖2. 芬蘭生活垃圾產生量及人均產生量的變化趨勢

圖3. 芬蘭的廢物投放方式

圖4. 芬蘭分類投放廢物的組成

圖5. 芬蘭混合投放廢物的組成

與廢物管理相關的法律

A. 概況

芬蘭的廢物管理法規(guī)是根據歐盟的廢物管理金字塔制定的，涵蓋范圍包含了幾乎所有類型的廢物。一些特殊的廢物(比如放射性廢物)不屬普通廢物管理法規(guī)管轄，而是受專門的特殊廢物管理法管理。

圖6. 芬蘭(歐盟)的廢物管理金字塔

金字塔中的預防指：在設計和制造產品的過程中，盡量減少原料的使用量;延長產品的使用壽命;減少有害物質的使用量。為再利用做準備指：對產品的整體或部件進行檢查、清理、修理、翻新等工作。循環(huán)利用指：使用廢物生產新的物質或產品，包括堆肥。其他回收手段指：使用厭氧消化、焚燒發(fā)電、氣化等手段產生能量(包括燃料、熱、電)和一些物料(可以用作回填物)。處置指：填埋和沒有能量回收手段的焚燒。

芬蘭的廢物管理法律雖然以歐盟的廢物管理框架為基礎，但在某些方面的規(guī)定卻更為嚴格，而且還涵蓋了一些目前歐盟法律尚未涉及的方面。芬蘭廢物管理法律的主要目的是，通過推動對資源進行合理的使用、通過避免廢物對人體健康和環(huán)境造成不利影響，來實現可持續(xù)發(fā)展的目標。廢物法律的內容包括：用于促進廢物資源化利用的法規(guī)、用于組織廢物管理的法規(guī)、用于防止違法傾倒和清理已產生傾倒問題的法規(guī)。此外，法律還包括預防性的法規(guī)，比如用于防止廢物產生的法規(guī)、用于減少廢物產生量和有害程度的法規(guī)。

《芬蘭廢物法案》、《芬蘭廢物法令》、《國務院第659/1996號決議》是芬蘭用于管理國內廢物運輸的法律。在遵守上述法律的同時，專業(yè)的廢物收運服務提供商還必須向地區(qū)性經濟發(fā)展、運輸和環(huán)境中心(ELY)匯報收運活動。廢物的產生者在交付廢物時必須選用在ELY備案的收運商。此外，產生者還必須選用擁有相關環(huán)境資質的收運商和接受者(處置商)。

直至1979年，芬蘭都沒有專門用于廢物管理的系統(tǒng)性法律，唯一的相關規(guī)定為1967年的《衛(wèi)生法》中關于廢物不能對人體健康造成危害的規(guī)定。1978年，芬蘭頒布了第一版的《廢物法案》，其中對廢物管理的政府機構、執(zhí)行措施和資金來源進行了規(guī)定。此外，法案還規(guī)定，廢物不應對環(huán)境造成危害，以及各市政當局應當負責廢物的處置工作。最新版的《廢物法案》于2012年5月生效，其中最重大的修訂為，將包裝的生產者負責機制由部分負責轉變?yōu)槿控撠?即包裝的生產者或進口商此后要對居民住宅產生的包裝廢物負責，對其進行收集、運輸、利用)。此外，新版的法案還對廢物進行了更為精準明確的劃分，將一些資源化利用更為簡單的廢物定義為副產物。

芬蘭環(huán)境部對所有與廢物管理相關法律的執(zhí)行進行監(jiān)管和掌控。芬蘭環(huán)境研究院負責與廢物管理相關的研究與培訓、新概念和方法的推廣、廢物行業(yè)趨勢的監(jiān)控，并同時參與與廢物相關的法律和法規(guī)的制定，此外還負責監(jiān)控廢物的跨境運輸。

圖7. 芬蘭的廢物管理法律法規(guī)變遷

B. 生產者負責與廢物管理

在芬蘭，一些種類的產品實施生產者負責機制，要求生產者在產品變成廢物后對其進行回收。生產者必須為完成使用周期產品的收集、預處理、循環(huán)利用等活動提供資金，并進行相應的管理和組織工作。生產商既可以自己履行上述義務，也可以委托行業(yè)組織。皮爾卡區(qū)的ELY負責芬蘭全國范圍內生產者負責機制包括生產商注冊在內的管理工作。所有在芬蘭境內經營的生產商和生產商組織都必須向該中心提交生產者信息，進行注冊備案。

生產者負責機制的目的是促使生產商和進口商在制定產品規(guī)劃時對產品的全生命周期進行考慮，從而提升產品設計的環(huán)境友好度、推動廢物產生的防止、促進廢物的分類收運、增進廢物的資源化利用，并同時保證產品的定價中包含其環(huán)境成本。芬蘭目前實施了生產者負責機制的產品包括：電池和蓄電池;機動車和其他設備所用的輪胎;轎車、廂式貨車及其他所有同等車輛;報紙、雜質、復印紙、紙質包裝及其他所有同等產品。

在涉及到包裝時，生產者指產品的包裝者和帶有包裝產品的進口者。通常情況下，包裝者都是產品的生產者，但也有可能是產品的分銷商或零售商。再利用指在對包裝進行清洗后，以原本的形態(tài)再次使用包裝的過程。目前芬蘭的包裝再利用率在歐盟國家中名列前茅。只有不能繼續(xù)使用的包裝才會成為廢物，而對包裝廢物進行回收的過程指使用其生產新的產品或產生能量的過程，而不是止于指對其進行收集和分類的過程。

廢物的分類投放與收運

在芬蘭，廢物投放時分為紙類及紙板、玻璃、塑料、金屬、有機廢物、剩余廢物這幾大類，所有廢物的收運均為分類收運，沒有混合投放收運的情況。對連體住宅和公寓樓來說，紙類、玻璃和金屬的主要收運手段為上門收運，設置于商店周邊的集中投放點為次要的收運手段(有機廢物不進行集中投放)。對獨門獨戶住宅來說，只有有機廢物有上門收運服務，其他各可回收利用組分均需要通過集中投放點和生活垃圾回收利用中心投放。生活垃圾回收利用中心在城市中起到補充作用，而在邊遠地區(qū)則是主要的投放收運手段。目前芬蘭不提供塑料的上門收運服務，居民可以選擇將其作為剩余廢物投放(會被焚燒處置)，也可以前往集中投放點和回收利用中心進行投放。此外，還可以通過生產者負責機制的押金體系，對塑料、玻璃和金屬類的包裝進行投放。除少數人口稀少的邊遠地區(qū)，所有剩余廢物均使用上門的方式進行收運。

為了進行廢物的投放，產業(yè)所有者或物業(yè)管理公司應當為住宅提供生活垃圾的投放點。投放時采用的容器分為普通容器(更為常用)和埋入式容器(正在普及)兩種。常用的普通投放容器分別為140升(圖8中c)、240升(圖8中b)、600升(圖8中a)這三種。普通投放容器的缺點是，雖然容積不大，但卻會占據將對較大的空間。埋入式容器部分設置于地下，內部配備高強度織物容納袋，容納能力遠高于普通容器，能夠在節(jié)省空間的同時，起到降低收運頻次的作用。收運時，收運車輛會將織物袋從容器中取出，通過打開袋底的機關清空廢物。

圖8. 芬蘭的普通投放容器

圖9. 芬蘭的埋入式容器

大部分地方政府都不擁有自己的收運車輛，所以通常都會與私營公司簽訂合同，讓其提供收運服務。大部分廢物收運公司都是通過參與政府的公開招標來獲得收運合同的，但也存在業(yè)主直接與收運公司簽訂合同的情況?？偟脕碚f，使用公開招標的形式有利于降低收運費用，原因是市政當局可以一次采購大量的收運服務，具有大客戶的優(yōu)勢。

廢物管理的經濟手段

廢物的處置

芬蘭廢物的填埋處置量在2002年之后出現了急劇的下降，2016年時，只有大約3%的廢物被填埋，而取而代之的則是廢物的回收利用和焚燒發(fā)電，其中尤以焚燒發(fā)電近年來的增長最為迅速。填埋處置量減少的主要原因是填埋稅的征收。該項稅款于1996年生效，征收對象為所有進入填埋場的廢物，繳納主體為填埋場的運營方。由于運營方會將稅款造成的成本加入填埋處置費，因此填埋稅能夠起到增加廢物產生者填埋處置成本的作用，從而形成經濟壓力，使產生者更傾向于采用回收利用和焚燒發(fā)電這兩種處置方式。

圖10. 2002～2016年間芬蘭的廢物處置方式變化情況

1. 押金體系

A. 概況

芬蘭的飲料包裝押金體系擁有很長歷史，目前體系涵蓋的范圍包括可重復使用的玻璃瓶、PET瓶，以及一次性的金屬罐、PET瓶和玻璃瓶。押金金額由政府法令規(guī)定，大約為每個容器0.1～0.4歐元。目前芬蘭最大的押金體系運營商是Suomen Palautuspakkaus Oy(以下簡稱PALPA)，其管理的一次性飲料容器回收率已經達到了89%～95%。芬蘭除了建立了押金體系，還于1994年開始征收飲料包裝稅，通過降低與免除參與押金體系企業(yè)的稅率來誘導企業(yè)加入押金體系。直至2005年，只有可重復使用的飲料瓶在參與押金體系后能夠完全減免包裝稅，而一次性的包裝則仍需繳納相當于應繳額12.5%～25%的稅款。自2008年起，加入押金體系的一次性飲料容器也能夠獲得免除全部稅款的待遇(只有在政府部門備案的押金體系才能享受免稅待遇)。在上述稅制改革之后的近10年內，一次性容器逐漸替代可重復使用的容器，成為了市場的主流。

B. 體系的架構

芬蘭早在1950年時就出現了押金體系。最初的體系是由釀造廠建立運行的，目的是回收本廠所用的可重復使用容器。PALPA成立于1996年，最初的作用是運營一次性金屬飲料包裝的回收體系，現在已成為芬蘭最大的押金體系運營商。PALPA分別于2008年和2011年建立了一次性PET瓶和一次性玻璃瓶的回收體系。PALPA屬于非營利組織，一半的股權由芬蘭的飲料工業(yè)所有，另一半則由零售業(yè)所有;其運營所需的費用來自參與企業(yè)繳納的注冊費和年費，而費用則是根據參與者委托體系管理的飲料容器類型和數量決定的。除了PALPA，芬蘭還存在其他的押金體系運營者，其中包括2004年成立的Ekopulloyhdistys公司(以下簡稱Ekopullo)，目的為管理可重復使用的PET瓶和玻璃瓶的押金體系。此外，還有許多私營零售商建立了自己的押金體系。

在PALPA體系中，消費者支付的押金額度分別為：每個金屬容器0.15歐元;體積小于0.35升的塑料瓶為0.1歐元;體積0.35～1L的塑料瓶為0.2歐元;體積大于1L的塑料瓶為0.4歐元;所有玻璃瓶均為0.1歐元。Ekopullo的體系除體積1L的玻璃瓶押金為0.4歐元外，與PALPA完全相同。上述費率為2005年時根據政府的法令制定，至今都未做出調整。消費者在零售商處的智能回收機對容器進行投放，獲取退還的押金。PALPA的智能回收機能夠接受來自體系外的玻璃瓶和金屬罐(不接受塑料瓶)，但消費者在投放后不能獲得任何退還的押金。

芬蘭于1994年開始以軟飲料和酒精飲料為對象征收飲料包裝稅，目的是進一步促使飲料生產商和進口商建立押金體系。包裝稅在征收時會對參與押金體系的企業(yè)采取減免措施，極大地提高了企業(yè)參與押金體系的積極性，是PALPA公司成立的主要原因。包裝稅根據容器的體積征收，最初開征時稅率為0.67歐元/L，加入了押金體系的一次性容器減至0.17歐元/L，而加入押金體系的可重復使用容器則完全免稅。包裝稅于2004年進行了調整，于2005年實施，將加入押金體系的一次性容器稅率降低到了0.085歐元/L。2008年，加入押金體系的一次性包裝也開始享受免稅待遇。目前，未加入押金體系的容器稅率為0.51歐元/L。

飲料工業(yè)是PALPA及金屬罐押金體系建立的倡議者，而零售業(yè)也積極地參與其中。生產和銷售雙方的共同目的均為使用一次性金屬罐替代可重復使用的玻璃瓶，原因是與玻璃瓶相比，金屬罐的管理難度更低，能夠壓縮運輸，可以節(jié)省大量的空間。然而，由于包裝稅的征收，即便是采取了針對押金體系的減稅措施，一次性金屬罐也因為包裝稅而未能替代可重復使用的玻璃瓶。2004年時，包裝稅接受了修訂，使稅率減半，并且提出要在4年后完全免稅，才令一次性包裝得到了快速的普及。此外，2004年的修訂，也為一次性PET瓶和塑料瓶押金體系的引入創(chuàng)造了條件。

圖11.芬蘭押金制度發(fā)展歷程

C.費用的收取與使用

PALPA體系參與者繳納費用的去向包括：購買和維護智能回收機;對押金體系進行管理;對回收得到的容器進行運輸與分揀。由于PALPA是非營利組織，因此收取費用時，費率是根據體系的運營費用計算的。根據2011年時的數據進行估測，將參與者繳納的費用與未取回的押金匯總起來，可以計算出體系的運營成本為每個容器0.019歐元。由于容器的返還率很高，因此未返還的押金額很低，而PALPA則不會將這部分押金退還給參與者(零售商或生產商)，而是直接將其用作體系的運營費用。2015年時，PALPA的營業(yè)額為7200萬歐元，管理的押金總額則是2.84億歐元。

D.押金體系的效果

芬蘭的押金體系實現了極高的回收率。在PALPA體系剛剛成立的1996年，一次性金屬罐的回收率就已經達到了59%，并馬上于第二年上升到了79%。到了2009年，金屬罐的回收率已經超過90%。同樣地，PET瓶的押金體系在2008年開始實施時，返還率就已經達到了71%，之后在兩年內便上升到了90%以上。玻璃瓶在芬蘭擁有很長的押金制度實施積累，因此在PALPA在建立針對玻璃瓶的回收體系后，回收率就一直高于80%。從圖11還可以看出，一次性鐵罐的回收量自2004年起至2012年，一直都在迅速上升，并且保持穩(wěn)定的高回收率，反映出芬蘭飲料產業(yè)使用一次性金屬罐替代可重復使用玻璃瓶的趨勢?？芍貜褪褂貌Ａ康幕厥章蕜t更高，在2014年時為97%、2015年時為98%。

圖12.芬蘭押金制度的實施效果

來源:智慧環(huán)衛(wèi)聯盟  作者:小帆 

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