導(dǎo)語(yǔ)

法規(guī)和教育是實(shí)現(xiàn)垃圾分類的兩大關(guān)鍵。6月29日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開新聞發(fā)布會(huì)，明確要配合協(xié)同各有關(guān)部門大力推進(jìn)生活垃圾分類立法工作，研究解決立法工作中的難點(diǎn)問題，盡快形成法律草案。具體該如何實(shí)現(xiàn)?本文就其中的關(guān)鍵問題進(jìn)行了探討，雖是老經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新常態(tài)。

近年來(lái)，全國(guó)各地陸續(xù)開展了城市生活垃圾分類回收工作，但是，生活垃圾分類還未達(dá)到政府宣傳、公眾預(yù)期的效果。原因之一就是目前我國(guó)尚沒有一部國(guó)家層面的垃圾分類的法律。

垃圾分類的實(shí)施需要哪些法律、法規(guī)來(lái)推動(dòng)和予以保障?我國(guó)垃圾分類立法存在哪些問題?垃圾分類立法應(yīng)從哪個(gè)層面入手?需要解決現(xiàn)實(shí)中的哪些問題?其法律制度該如何建立?中國(guó)環(huán)境報(bào)記者對(duì)西安建筑科技大學(xué)教師余潔進(jìn)行了采訪，整理本文，通過(guò)比較國(guó)外垃圾分類立法的優(yōu)缺點(diǎn)，深入探討垃圾分類的立法問題

找準(zhǔn)垃圾分類法律實(shí)踐中存在的主要問題，積極著手解決這些問題，并圍繞這些問題進(jìn)一步完善我國(guó)生活垃圾分類立法體系，才是實(shí)現(xiàn)我國(guó)生活垃圾分類的關(guān)鍵所在。

問題一：法律不健全且執(zhí)行不力

目前我國(guó)關(guān)于垃圾分類技術(shù)管理的研究較為充分，但法律方面的規(guī)定和研究卻很少。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城市生活垃圾分類起步較晚，相應(yīng)的立法體系也不夠健全，存在立法過(guò)于原則性、法律責(zé)任不夠明確、缺乏綜合性法律和配套法律法規(guī)等不足。

“究其原因，一方面是國(guó)家前些年對(duì)垃圾分類的關(guān)注程度不夠;一方面是有關(guān)垃圾分類的法律研究沒有形成獨(dú)立的研究領(lǐng)域。”對(duì)城市生活垃圾分類，我們也并不是束手無(wú)策、無(wú)法可依的。法律是存在的，但還不夠健全，有待進(jìn)一步完善。此外，就是這些要求不高、尚待完善的法律，在現(xiàn)實(shí)中也得不到很好的遵守和執(zhí)行。

現(xiàn)階段我國(guó)有必要采取法律手段規(guī)范城市生活垃圾分類。在不斷修訂完善現(xiàn)行法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)完善立法體系，制定城市生活垃圾分類的綜合性法律文件和各種配套法律、法規(guī)，并將垃圾分類的法律研究貫穿于垃圾處理的各環(huán)節(jié)中。

問題二：基本法定位不清

現(xiàn)在有一些學(xué)者將《固體廢物污染環(huán)境防治法》作為垃圾分類的基本法，但余潔認(rèn)為，應(yīng)將《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》作為垃圾分類的基本法。

垃圾分類和回收的目的是要促進(jìn)資源的回收利用，堅(jiān)持的應(yīng)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論中減量化、再利用和再循環(huán)的理念。而《固體廢物污染環(huán)境防治法》的核心理念是污染防治和末端處理。

如果將重心放在污染防治，則將垃圾視為污染和危害，就沒有認(rèn)識(shí)到垃圾是“放錯(cuò)地方的資源”，就沒有將垃圾分類回收看做一個(gè)系統(tǒng)，則不可能圍繞垃圾分類投放、收集、清運(yùn)和處理的各環(huán)節(jié)來(lái)立法。所以，如果基本法定位不清，那么，整個(gè)立法理念和處理思路就會(huì)存在偏差。

實(shí)現(xiàn)我國(guó)生活垃圾分類處理是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化和無(wú)害化的必經(jīng)之路，是落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要指標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所以，有必要將《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》作為垃圾分類的基本法。

問題三：配套法律、法規(guī)不足

“目前關(guān)于垃圾分類的配套法律、法規(guī)只有一部《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，其頒布于2009年，目前還沒有正式實(shí)施。而日本卻有《容器包裝再利用法》、《家用電器回收法》等?！崩膶傩圆煌?，回收利用方式也不一樣，所以需要加強(qiáng)配套法律、法規(guī)的建設(shè)，并對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范。

借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)都沒有制定專門的所謂《城市生活垃圾分類法》，而是在完善的垃圾管理法律體系中，垃圾分類的法律規(guī)制是通過(guò)制定一系列綜合性法律或?qū)ｍ?xiàng)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)的。這種立法的趨勢(shì)既符合城市生活垃圾綜合處理系統(tǒng)的基本規(guī)律，也符合各種廢棄物質(zhì)本身的特性。

問題四：地方性法規(guī)不到位

2000年，原建設(shè)部確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個(gè)城市作為“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”，并明確試點(diǎn)城市可以在法規(guī)、政策、技術(shù)和方法等方面進(jìn)行探索和總結(jié)，為在全國(guó)實(shí)行垃圾分類收集創(chuàng)造條件。然而，多數(shù)城市經(jīng)過(guò)近20年的努力，垃圾分類依然舉步維艱。

其存在的主要問題有：管理部門重視程度不夠;缺少有力的政策扶持和配套的執(zhí)行措施;市民對(duì)垃圾分類具體辦法不了解，無(wú)法具體實(shí)施等。在法律方面，則存在地方性法規(guī)不到位或立法有空白、各地立法內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏法律責(zé)任的規(guī)定、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題。

雖然部分城市近幾年已經(jīng)就垃圾分類出臺(tái)管理?xiàng)l例，但大多數(shù)城市則沒有起步。已出臺(tái)的法規(guī)條例，執(zhí)行效果也并不明顯，甚至部分城市，法規(guī)出臺(tái)后無(wú)人執(zhí)行。除法律、法規(guī)之外的一些規(guī)定和意見，往往又規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性和有效指標(biāo)。

問題五：針對(duì)性、可操作性差

談及我國(guó)現(xiàn)有垃圾分類法律規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行力較差的問題，缺乏法律責(zé)任規(guī)定、立法技術(shù)較為落后是主因。如這些規(guī)定往往存在原則性、口號(hào)性強(qiáng)的特點(diǎn)，但針對(duì)性、可操作性較差，且存在法律內(nèi)容不確定的問題。

比如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條中指出，“應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)”。這指的究竟是哪些法律、法規(guī)?我們并不清楚，而且也沒有相關(guān)的司法解釋。

“所以，應(yīng)明確法律責(zé)任，建立行之有效的制裁機(jī)制?！绷⒎ㄖ袘?yīng)明確規(guī)定國(guó)家、地方、企業(yè)和個(gè)人在城市生活垃圾分類法律中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)盡的義務(wù)，指明各地行政主管部門的監(jiān)督管理責(zé)任，并將企業(yè)回收利用廢棄物的義務(wù)在法律上予以明確規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于違法行為，應(yīng)視程度的不同給予相應(yīng)的行政處分、經(jīng)濟(jì)上的制裁，甚至追究刑事責(zé)任。

問題六、各關(guān)聯(lián)主體責(zé)權(quán)利不清

要建立垃圾分類的立法體系，一個(gè)重要問題就是要分析和厘清我國(guó)目前垃圾分類法律關(guān)系的各主體，明確他們的權(quán)利和義務(wù)。

公眾、政府主管部門、居委會(huì)、物業(yè)部門等主要主體，都屬于義務(wù)主體。但我們要注意幾點(diǎn)：一是政府主管部門的角色較為特殊，它既作為執(zhí)法者執(zhí)行監(jiān)督管理職能，又要作為一個(gè)守法者具體組織實(shí)施垃圾清運(yùn)和最終處理處置。所以，它一方面是權(quán)利主體，一方面又是義務(wù)主體，具有雙重身份。

此外，我國(guó)還有法律關(guān)系外一個(gè)特殊主體，即廢品回收者。他們看上去不是一個(gè)單獨(dú)的主體，但事實(shí)上承擔(dān)了很大一部分垃圾分類收集的工作。

“要建立垃圾分類的立法體系，必須分析目前這幾個(gè)主體的現(xiàn)狀和存在的問題?！睂?duì)公眾來(lái)說(shuō)，要么不清楚什么是垃圾分類，要么是想分也不知道該怎么分;居委會(huì)、物業(yè)則被資金來(lái)源、人員等問題困擾;廢品回收者的規(guī)范管理存在問題;環(huán)衛(wèi)部門究竟是要監(jiān)督管理還是服務(wù)，其角色是執(zhí)法者，還是守法者?

垃圾分類回收必須要進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，而政府部門則應(yīng)該是間接管理，履行環(huán)境監(jiān)督管理的職責(zé)。

垃圾的分類處理因?yàn)樯婕暗焦怖?，單靠市?chǎng)機(jī)制是不可能完全解決的，必須要有法律的強(qiáng)制介入，建構(gòu)并完善我國(guó)城市生活垃圾分類的法律體系。不僅必須明確城市生活垃圾分類的相關(guān)主體在分類中的具體權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，對(duì)違反法律規(guī)定的行為也要進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁。

同時(shí)，還要改革我國(guó)現(xiàn)有城市生活垃圾管理體制，推進(jìn)我國(guó)城市生活垃圾綜合處理系統(tǒng)建設(shè)，改善我國(guó)垃圾資源回收利用宣傳教育機(jī)制。

相關(guān)背景

1. 我國(guó)生活垃圾分類的法律依據(jù)

我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于城市生活垃圾管理方面的主要有：

《環(huán)境保護(hù)法》制定效果由于受到法律制定時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、居民環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)的限制，對(duì)于城市生活垃圾分類并無(wú)具體規(guī)定。

2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十二條中對(duì)城市生活垃圾分類做出規(guī)定：“對(duì)城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，逐步做到分類收集和運(yùn)輸，并積極開展合理利用和實(shí)施無(wú)害化處置。”

國(guó)務(wù)院1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定：“對(duì)城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理?！?/p>

2007年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第三章第十六條第二款規(guī)定：“城市生活垃圾實(shí)行分類收集的地區(qū)，單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場(chǎng)所?！?/p>

2. 垃圾分類地方立法啟動(dòng)

《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》已由北京市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第28次會(huì)議于2011年11月18日通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2012年3月1日起施行。

《南京市生活垃圾分類管理辦法》2013年4月5日南京市人民政府令第292號(hào)公布，自2013年6月1日起施行。

《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》2015年8月1日起施行。

《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》2015年9月25日廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第40號(hào)公布。

《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》2017年8月25日獲廈門市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)。

《銀川市城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》2017年1月1日起施行。

2017年8月18日，海南省法制辦公室公布《海南省生活垃圾分類管理?xiàng)l例(送審稿)》。

2018年2月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類條例(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，征求社會(huì)各界意見。

《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》，經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議于2018年3月30日批準(zhǔn)，自2018年7月1日起施行。

3.垃圾分類回收立法是世界趨勢(shì)

一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家均不同程度地對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行了立法。

德國(guó)于1986年8月將1972年制定的《廢物處理法》修改為《避免廢棄物產(chǎn)生及廢棄物處理法》，在第十四條中規(guī)定了“標(biāo)志、分類處理，回交及回收的義務(wù)”條款。

1996年10月24日，德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾法生效，其中規(guī)定了商品生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對(duì)包裝垃圾負(fù)有再利用的責(zé)任。

來(lái)源：中環(huán)協(xié)智慧環(huán)衛(wèi)專委會(huì)

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