2018年5月，應日本東京都政府邀請，受陳吉寧市長委派，北京市城市管理委員會和北京市環(huán)境保護局聯合組團，赴日本參加“清潔空氣 美麗城市”東京論壇。

日本國的垃圾管理特別是焚燒處理技術世界聞名，我們一行實地調研了東京都超級生態(tài)城垃圾破碎和金屬回收廠、新江東垃圾焚燒廠、生物能源（Bio-energy）公司、東京都廢棄物填埋處理場，基本涵蓋了垃圾處理的各個環(huán)節(jié)，對東京垃圾處理有了一個系統了解和全面認識，為打造北京城市高效的垃圾管理工作體系、打贏垃圾治理攻堅戰(zhàn)提供了新的思路借鑒。

一、東京垃圾處理工作概況

東京都是日本國的首都，是政治、經濟、文化中心，屬于世界級經濟發(fā)達城市，在環(huán)境保護方面也獲得很高評價。東京都（面積 2191 平方公里，人口 1374.4 萬）下轄 23 個特別區(qū)（簡稱“區(qū)”）、26 個市、5 個町和 8 個村。23 個區(qū)人口密集（面積 627 平方公里，占東京都面積 28.6% ；人口 946.7 萬，占東京都人口的 68.9%），相當于市區(qū)；26 個市人口較少，相當于郊區(qū) ；町和村則位于東京西部邊界和東部海上島嶼等偏僻地區(qū)，人口稀少。東京 23 個區(qū)的獨立性較強，垃圾的收集、搬運、資源的回收等工作均由各區(qū)實施?？紤]到部分區(qū)沒有垃圾中間處理設施（焚燒和破碎等），出于提高處理效率等考慮，由 23 個區(qū)共同成立“東京二十三區(qū)清掃一部事務組合”進行垃圾中間處理。由于東京都建設并負責管理填埋處理場，所以垃圾的最終處理（填埋）由 23 個區(qū)和“東京二十三區(qū)清掃一部事務組合”委托東京都進行填埋處理。

二、精準細化：垃圾分類規(guī)則很“嚴苛”

東京的垃圾收集和搬運由 23 個區(qū)的清掃事務所負責。垃圾主要分 4 類，包括可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾和資源垃圾。按照垃圾的種類分別規(guī)定收集的日期和區(qū)域，根據垃圾量的季節(jié)變動和地區(qū)的實際情況制定作業(yè)計劃，配置人員車輛，制定搬運路線，開展收集作業(yè)。家庭垃圾不收取處理費（每日超過 10kg 的部分需要收費），但是企業(yè)垃圾和大件垃圾則需要收費處理?？扇祭墒占F場的收集車直接搬入垃圾焚燒處理廠 ；不可燃垃圾則搬入中防不可燃垃圾處理中心或京濱島不可燃垃圾處理中心 ；大件垃圾搬入大件垃圾破碎處理設施 ；資源垃圾進行資源化處理。

各區(qū)的垃圾分類工作非常細致，如塑料中僅有容器包裝塑料屬于資源類垃圾，而且明確要求洗凈后方可作為資源類垃圾投放。剛開始居民也感到麻煩，但是政府印制了極為詳細、清楚明了、形象生動的分類手冊發(fā)給居民，同時對不按規(guī)定時間、規(guī)定種類投放的垃圾不予收集甚至予以處罰，雙管齊下的方法使得居民逐漸適應了如此精細的垃圾分類方法，慢慢養(yǎng)成了生活習慣。

三、精雕細刻：垃圾焚燒設施很親民

垃圾的中間處理由東京二十三區(qū)清掃一部事務組合承擔，通過分布于各區(qū)的 19 處垃圾焚燒處理廠，對可燃垃圾進行安全、穩(wěn)定、高效的焚燒處理，將容積減少為原來的 1/20 左右，還可將部分焚燒爐灰作為水泥的原料，或者熔融實現熔渣化后作為建筑材料來實現爐灰的資源化，繼續(xù)削減填埋處理量。東京處理能力最大的垃圾焚燒廠——新江東清掃工廠，1994年動工建設，1998年開始運營，建設費用約 880 億日元，占地面積61000平方米（地上9層），煙囪高度150米，采用3臺600噸/日Takuma HN 型爐排爐，焚燒能力1800噸/日，設計最高熱值為13400千焦/千克，發(fā)電輸出功率50000kW。除了采用的處理工藝成熟、污染控制標準非常嚴格等特點，給我們留下深刻印象的就是焚燒廠高度重視參觀教育功能的發(fā)揮，以及與周邊居民的關系處理。工廠全天候歡迎居民參觀，優(yōu)美的外觀可以給參觀者留下很好的印象，進入大門后的一個足有百余個座位的階梯教室，是專門用來為參觀者播放展示宣傳片和宣講垃圾處理知識的場所。據了解，這個焚燒廠每年的參觀人數可達 10000人次，其中90%為小學生社會實踐，教室外的墻壁上貼滿了小學生參觀后寫的“觀后感”。

走出教室，焚燒廠內專門有一條參觀通道，可以透過玻璃“零距離”觀察卸料平臺、垃圾池、垃圾抓斗、煙氣處理設施、爐灰卸料口等焚燒廠的內部構造。整條參觀線路簡潔明快，主要以通透的高大玻璃為墻體，走在參觀通道內，一面是干凈整潔的焚燒廠內部設施設備，一面是碧海藍天白云，讓人心情舒暢。同時，全廠負壓運行確保參觀通道毫無異味，在通道中時不時還會有一處設計“小心思”，比如在抓斗旁的空地上就用紅色圓點標示出了抓斗8個爪子的實際位置，讓人對一次能抓起10噸垃圾的抓斗尺寸有了切身體會。經歷過這樣一次參觀，參觀者對焚燒廠將會留下很好的印象。同時，焚燒廠外設有 LED 信息板，廢氣排放量和垃圾處理量信息實時更新，公眾可以隨時了解到自己關心的信息，監(jiān)督焚燒廠的運行情況。

在開放參觀的同時，焚燒廠進一步“討好”周邊居民，一方面在運行時充分考慮周邊環(huán)境，徹底執(zhí)行防止噪聲、振動、惡臭的措施，設法安排好垃圾收集車線路防止堵車 ；另一方面把垃圾焚燒產生的熱有償或無償供應給周邊設施使用，在新江東清掃工廠旁邊的夢之島熱帶植物館、東京辰巳國際游泳館、東京體育文化館等都是使用由垃圾焚燒所產生的熱水，在這些設施內外的顯著位置都有關于垃圾焚燒供熱的宣傳展板，時刻都在提醒著參觀使用者，垃圾焚燒廠為他們所做的貢獻。擁有如此完善的開放機制和利益讓渡機制，19處焚燒廠大部分都建設在居民區(qū)旁邊而不會受到居民反對也就不難理解了。

四、精密細致：垃圾回收再生很精準

東京的不可燃垃圾主要采用破碎和分揀的方式進行處理，其中鋁、鐵等資源物質進行揀選回收，其余破碎細化減少容積后填埋處理。對于大件垃圾，首先在接收堆放場通過人工方式進行揀選，將諸如木質家具等可燃垃圾和廢舊自行車等不可燃垃圾進行揀選，然后其余的進行破碎，破碎后的殘余物可以焚燒的送焚燒廠，不適合焚燒的部分送填埋場。

東京都超級生態(tài)城計劃，是東京都政府為解決首都圈廢棄物處理問題、促進環(huán)境產業(yè)進駐以及推動向循環(huán)型社會變革，在東京灣緊鄰市中心的地區(qū)，通過公開招募選擇企業(yè)建設并運營廢棄物處理 / 回收利用設施的計劃。目前已有9座設施建成運行，不僅可以縮短運輸距離，還可通過超級生態(tài)城內部設施間相互補充來實現資源循環(huán)，為削減運輸以及處理工序中的二氧化碳做出了積極貢獻。同時，回收利用率的提高，也為延長填埋處理場的使用期限做出了貢獻。超級生態(tài)城中的處理設施包括 PCB廢棄物處理設施（日本環(huán)境安全事業(yè)株式會社）、氣化熔融發(fā)電設施（東京臨海 Recycle Power 株式會社）、建筑混合廢棄物回收利用設施（高俊興業(yè)株式會社和株式會社 Recycle Peer）、廢棄信息設備類等回收利用設施（株式會社 Re-tem 和株式會社 Future-ecology）、食品廢棄物飼料化設施（株式會社Alfo）、食品廢棄物生物燃氣發(fā)電設施（Bio-energy 株式會社）和瓦礫類及泥土回收利用設施（成友興業(yè)株式會社）。

株式會社 Re-tem 回收利用設施接收已經使用過的鐵質復合材料、電子產品、信息通信機器類等。在對產品進行分解、挑揀的基礎上，進行妥善處理，回收高純度原料，可以將能夠粉碎處理的廢品全部制成原材料產業(yè)所需的原料，從而實現“零排放”（即無填埋）。這座設施的日處理量達到300噸，可分揀出鐵200噸/日和有色金屬40噸/日，分別出售給煉鋼廠和有色金屬冶煉廠。

Re-tem 設施對人工分選的倚重度比較高（總人數40 余人，人工分選崗位占30余人），畢竟電子產品、機器本身就是金屬和非金屬材料的復合體，簡單的粉碎很難將二者完全分開，所以在粉碎環(huán)節(jié)之前的人工分解、挑揀環(huán)節(jié)就顯得異常關鍵。在人工分揀車間，我們發(fā)現工人是從包裝完好的包裝箱中取出電子產品進行分解，而不是想象中的從破銅爛鐵的垃圾堆中挑選有用的部分。原來，這類可資源化廢品的回收，主要是由各區(qū)負責，各區(qū)委托專業(yè)人員負責回收及回收后的包裝工作，敬業(yè)的日本人如同對待新產品一樣對待廢棄的電子產品，塑料袋、泡沫塑料、紙箱一樣不少，這樣可以最大限度地保證這些廢棄的電子產品再次利用，而不會因為回收運輸途中的震動、磨損導致失去再利用的價值。

五、精打細算：垃圾資源利用很劃算

東京都超級生態(tài)城內的另一家處理設施——食品廢棄物生物燃氣發(fā)電設施（Bio-energy 株式會社）主要接收來自食品加工業(yè)、餐館、百貨公司、便利店、賓館、膳食服務設施等食品廢棄物，通過發(fā)酵系統產生甲烷氣體，一部分用于燃氣發(fā)電，另一部分經處理后直接進入城市燃氣管網。該設施每日可處理食品廢棄物 110 噸，發(fā)電26880kWh，并產生2400立方米的燃氣，每年可減排二氧化碳708噸。

這家企業(yè)的盈利方式，一是靠外售電、燃氣，二是收取食品廢棄物處理費。按照規(guī)定，產生食品廢棄物的經營單位必須找到合格的處理企業(yè)為其提供處理服務，每年都要提供有資質處理企業(yè)出具的證明書，說明處理量、處理方式才能繼續(xù)經營，因此處理費就成了Bio-energy株式會社的重要收入來源，并且還可以根據食品廢棄物的品質收取不同的價格，因為含有過多類似竹簽、塑料袋等不可生物發(fā)酵雜質的食品廢棄物無法直接進入發(fā)酵罐，需要在前端增加預處理環(huán)節(jié)，增加了處理成本。

六、精明細巧：垃圾填埋處理很實用

雖然經過了高效的中間處理，將可再生、可循環(huán)、可燃燒的垃圾分離出去，盡可能地減少了填埋量，但是作為固體廢棄物的最終處置方式，填埋場仍然必不可少。東京23個區(qū)內產生的廢棄物處理殘渣、下水道污泥等、中小企業(yè)排放的產業(yè)廢棄物，都是通過東京都設置并管理的中央防洪堤壩外側填埋處理場和新海面處理場進行填埋處理。東京都由于利用海面填埋垃圾，因此充分考慮環(huán)保要求，采用“三明治”施工法（垃圾堆垛，達到約3米高時蓋上50厘米土層，然后在形成的凹谷中填埋垃圾，填平后蓋上50厘米土層）作業(yè)，用雙重鋼管板樁式護岸堤壩（中防外側填埋場）和沉箱式外圍護岸（新海面填埋場），并對垃圾滲瀝液進行妥善處理及穩(wěn)定管理，回收沼氣用于發(fā)電。

夢之島公園就是建立在填埋場上的。這塊地的填埋時間自1957年12月至1967年3月，共約填埋1034萬噸垃圾。經過封場后10多年的準備，夢之島公園于1978年10月1日正式開園。公園占地43公頃，主要設施有夢之島熱帶植物館、陸上競技場、多功能競技場、戶外廣場、第五福龍丸展示館、區(qū)營野球場、區(qū)營夢之島競技場等。充分利用新江東垃圾焚燒廠熱能的熱帶植物館就位于夢之島公園內，由 A、B、C 三個大溫室組成。規(guī)模巨大的熱帶林和苔蘚地帶組成了 A 區(qū)，用椰子樹葉蓋房子的熱帶村莊組成了 B 區(qū)，東京亞熱帶小笠原植物組成了 C 區(qū)，在這三個各具特色的區(qū)內，可以看到五百多種的熱帶植物。這里還是學生們進行社會實踐的指定場所，學生們在這里認知熱帶植物的同時，也能切身感受到垃圾焚燒廠提供的熱能。

七、精心細膩：垃圾管理體系很周密

根據相關研究，日本在保持人均GDP 較高的水平下，做到了人均垃圾排放量較低，是典型的垃圾“低排放國家”，這主要得益于日本針對社會經濟發(fā)展過程中出現的高消費、高廢棄、新材料（塑料袋）等導致垃圾量猛增的問題，及時采取適當的對策，從而在維持經濟發(fā)展的同時成功實現人均垃圾排放量的遞減。以東京都的實踐看，對大型垃圾分類收集、對不適合燃燒的垃圾分類收集、開始“東京減量”垃圾減量宣傳活動、正式實施資源回收事業(yè)，每一次政策出臺，都帶來了人均垃圾排放量的明顯下降，如此及時、高效的政策值得學習借鑒。

從整個垃圾管理體系看，每個環(huán)節(jié)都展示出管理者的精心安排 ：在排放環(huán)節(jié)，日本政府重視對垃圾排放者的啟發(fā)并致力于對下一代垃圾排放者的教育，更多的采用面對面交流的方式，充分應用各種啟發(fā)、教育工具，建立對居民進行告知并貫徹執(zhí)行的體制，努力培養(yǎng)居民的意識和習慣。在收集運輸環(huán)節(jié)，以定量數據及現場經驗為依據制定計劃，大量采用便于轉小彎且垃圾壓縮率較高的小型壓縮車巡回收集，針對老年人、殘疾人上門收集，確保100%收集率。在焚燒處理環(huán)節(jié)，凸顯對居民、環(huán)境的關懷，運營時持續(xù)跟進、請公眾參觀焚燒處理設備來加強與居民的交流、消除居民的不安，在焚燒廠建筑物的設計、顏色搭配及墻面綠化方面注重與周邊地區(qū)的和諧，設法安排好垃圾收集車的線路防止堵塞等等。在最終填埋處理環(huán)節(jié)，充分利用封場后形成的空地用于建設公園、植物館等城市設施服務市民。

八、精益求精：深化北京垃圾治理有信心

習近平總書記強調 ：普遍推行垃圾分類制度，關系 13 億多人生活環(huán)境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎，政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。北京作為首都，要帶頭貫徹落實中央精神，博采眾長，吸收借鑒日本的成功經驗，堅定前進信心、升華宣教思路、提升服務能力、嚴格措施保障，進一步加強政府、社會各方的團結合作，確保按期取得減量化、資源化、無害化的顯著戰(zhàn)績，打贏這一場垃圾治理的攻堅戰(zhàn)。

（一）樹牢前行信念，保持一顆恒心

垃圾分類是一項長遠的任務，市民的思想認識對源頭分類的成功與否有著至關重要的影響力。人的習慣是一個長期的培養(yǎng)過程，日本目前垃圾分類已經形成習慣，得益于政府和社會數十年的持續(xù)用力。其實日本也有過垃圾亂排、監(jiān)管不嚴、垃圾產生量迅速增長的時期，也有過居民不理解甚至反對垃圾處理設施建設的時期，從歷史的角度看，我們遇到的問題他們都遇到過。面對這些問題，東京都政府一方面開源——在東京灣用垃圾填海造陸，既消納了垃圾，又新增了寶貴的土地資源，可謂一舉兩得 ；另一方面節(jié)流，廣泛推行垃圾分類，以便后續(xù)分類處理，能回用的盡量回用，能焚燒的盡量焚燒，一切都以降低最終填埋比例為目標。經過二十余年的努力，隨著市民垃圾分類習慣的養(yǎng)成，合理、高效的垃圾分類處理體系建立完善，東京都的人均垃圾量逐年降低，填埋場的使用年限不斷增長，東京的垃圾管理名揚世界。

目前我市圍繞垃圾分類管理，政府和社會投入大量人力物力財力，可能暫時未能達到“立竿見影”的效果，這都是歷史發(fā)展的必經階段。我們要本刊特稿 Special Report認識到“雖然尚未沸騰，但卻一直升溫”，也就是“量變引起質變”的道理，類比于日本東京和其他一些垃圾分類做得好的國家，垃圾分類體系的建立大約需要二三十年時間，這注定將是一個需要反復摸索、不斷完善制度的過程。我們需要保持恒心、堅定信念，設計好頂層路徑，然后用“釘釘子”精神一錘接著一錘敲、一茬接著一茬干，經過持續(xù)推動一段時期后，才能積跬步而至千里，隨著市民思想轉變、分類習慣養(yǎng)成，全市的垃圾分類管理方能取得新的突破，達到預期目標。

（二）拓寬宣教思路，廣泛彰顯誠心

從日本的經驗看，市民的垃圾分類習慣養(yǎng)成是垃圾處理實現減量化、資源化、無害化的源頭。只有在做好“宣”的同時更加注重“傳”，在做好“教”的同時更加注重“育”，不斷開展習慣養(yǎng)成教育，使之成為市民的自覺意識與行為，才能給垃圾分類管理體系打下堅實基礎。東京都高度重視抓住孩子這個下一代垃圾排放者作為重點突破口，從兒童時代就培養(yǎng)環(huán)保意識，如規(guī)定小學 4 年級以上的學生，每年都必須前往一個垃圾處理設施接受環(huán)保教育 ；舉辦中學生環(huán)保峰會、設置環(huán)保能源問題研討環(huán)節(jié)等，讓垃圾分類環(huán)保意識提前影響下一代人，深入人心、形成習慣、長久流傳。

我們開展垃圾分類減量宣傳教育工作，要不斷優(yōu)化宣傳教育思路，拿出十二分的誠意，既要做好媒體“宣”的工作，更突出“傳”的實踐，多一些面對面地聊、手把手地教，讓市民成為垃圾分類的宣傳員，口口相傳、手手相傳，把垃圾要分類的理念潛移默化地注入腦海 ；在注重把垃圾分類寫入教科書“教”的同時，更要注重對下一代多方面、多角度的分類意識培育，長期堅持、綿綿細雨，讓垃圾要分類的習慣從小養(yǎng)成。針對關于垃圾處理設施建設的不同聲音，要從居民和環(huán)境關懷的角度，加強與居民的交流，注重建設期環(huán)境保護，運營時充分考慮周邊環(huán)境，實行最及時的信息公開制度和最嚴格的環(huán)境污染控制標準，讓居民能夠徹底放心，從內心里真正支持垃圾處理設施建設。

（三）增強服務能力，處處體現精心

東京的19座焚燒廠，大都與居民區(qū)一墻之隔，可以說是“零距離”，卻沒有受到居民反對，這主要歸功于日本在處理設施設計建造和運行過程中的處處精心。北京市長期以來一直把提升垃圾處理能力建設放在首位，卻忽視了對處理設施的社會溝通能力提升。雖然我們在硬件和技術標準上不比日本差，甚至有些設施的硬件條件還要比日本好一些。但是我們新建的處理設施，特別是焚燒廠，并不是每一座都考慮了社會宣傳、常識教育、互動溝通的功能，需要進一步轉變觀念，更加突出宣傳教育功能的建設和提升。一座處理設施就是一個垃圾分類管理的輻射點、一座垃圾分類的學校，可以影響周邊一大片居民，讓他們通過切身體會對垃圾處理有一個正確的、正面的認識，只有這樣才能消除居民對建設垃圾處理設施的反對呼聲，才能從根本上影響居民對垃圾分類的認識，才能促使居民養(yǎng)成垃圾分類的良好習慣。

（四）加強法治保障，堅定分類決心

習近平總書記強調，城市管理應該像繡花一樣精細。管理水平要提升、要實現精細化，完善的法規(guī)體系是必不可少的重要保障。日本在垃圾管理方面有《循環(huán)型社會形成推進基本法》《資源有效利用促進法》《廢棄物處理法》《容器包裝再循環(huán)法》《建筑再循環(huán)法》等一系列法律法規(guī)，框架完整、內容細致、標準嚴謹，才能保證垃圾處理實施有條不紊、高效順暢。我們要進一步增強法治意識，不斷健全完善法規(guī)保障體系，對現有法規(guī)細化規(guī)定、明確責任、嚴格處罰，在欠缺領域加快立法進度，首先確保有法可依。同時，要加大執(zhí)法力度，減少法條中原則性的描述，增加具體、可操作、可執(zhí)行的條文，確保違法必究，維護社會主義法治公平。要充分發(fā)揮誠信體系和道德約束的作用，在培養(yǎng)市民垃圾分類習慣的基礎上，加大對不按要求分類行為的違法懲處，將規(guī)范分類納入社會誠信體系，利用誠信和道德來約束市民在投放環(huán)節(jié)實現源頭分類，為整個垃圾分類體系的構建奠定廣泛扎實的社會和群眾基礎。 

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