中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，對(duì)事關(guān)戰(zhàn)略全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、事關(guān)人民福祉的緊要問(wèn)題，要科學(xué)統(tǒng)籌、優(yōu)先解決；要結(jié)合實(shí)際，既抓全局的重點(diǎn)，也抓局部的重點(diǎn)，做到大局小局一盤棋。這一科學(xué)統(tǒng)籌的方法論和重要思想，對(duì)于城市化進(jìn)程中處理好“鄰避問(wèn)題”具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。
引入多學(xué)科視角
鄰避問(wèn)題，國(guó)外一般稱為“Not In My Backyard（不要在我家后院）”，是城市化進(jìn)程中較易出現(xiàn)的新型公共問(wèn)題。一定程度上說(shuō)，它是銜接不暢、配套缺失、歷史遺留以及急功近利、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等多重因素引發(fā)的公共政策和法律法規(guī)的副產(chǎn)品，具體表現(xiàn)為反建垃圾處理廠、火葬場(chǎng)、變電站等。這些設(shè)施被認(rèn)為有可能對(duì)周圍環(huán)境、居民健康造成威脅，以至于所在社區(qū)的民眾不愿與其毗鄰。
科學(xué)統(tǒng)籌處理好鄰避問(wèn)題，需要深入分析鄰避問(wèn)題的狀況、類型和問(wèn)題，并提供積極有效的對(duì)策建議?？茖W(xué)統(tǒng)籌的方法要求我們整合理論和實(shí)踐中已有分析視角的長(zhǎng)處，以實(shí)現(xiàn)多學(xué)科視角下的鄰避問(wèn)題及對(duì)策研究，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)研究、傳播學(xué)和公共管理學(xué)研究等多學(xué)科視角，以及理論研究與實(shí)踐案例研究的結(jié)合。
一是分析國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中城市化歷史進(jìn)程的邏輯分析和鄰避問(wèn)題典型案例分析，歸納分析階段性特征和相關(guān)因素，總結(jié)其對(duì)城市化快速發(fā)展階段國(guó)家的借鑒意義。
二是歸納當(dāng)前現(xiàn)狀。面對(duì)鄰避問(wèn)題的不時(shí)出現(xiàn)，需要進(jìn)行深入分類和歸納分析?？蓮默F(xiàn)行的行政體制、危機(jī)管理機(jī)制、公共政策、法律法規(guī)中提煉、總結(jié)和歸納鄰避問(wèn)題的特征，描繪和把握城市化進(jìn)程中鄰避問(wèn)題所處的特定時(shí)空環(huán)境，總結(jié)和歸納當(dāng)代中國(guó)城市化發(fā)展特征及其影響和要求，進(jìn)而從典型案例的分析中提煉出鄰避問(wèn)題的類型和階段性特征。
三是典型案例分析。通過(guò)中外案例的失敗教訓(xùn)與成功經(jīng)驗(yàn)研究，把握現(xiàn)階段鄰避問(wèn)題的發(fā)展?fàn)顩r及相關(guān)影響因素，并注重引入社會(huì)心理因素和利益分析視角。同時(shí)，可從公共政策的公共性出發(fā)，以民主促民生，以事前預(yù)防、事中應(yīng)對(duì)和事后總結(jié)來(lái)進(jìn)一步構(gòu)建完善鄰避問(wèn)題管理體系，找到堅(jiān)持民主協(xié)商、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和合法合情合理應(yīng)對(duì)鄰避問(wèn)題“三位一體”的機(jī)制和途徑。
四是對(duì)策探究與優(yōu)化組合?；卩彵軉?wèn)題中的具體問(wèn)題，比較經(jīng)濟(jì)、政治、法律、社會(huì)等多重手段的組合式運(yùn)用及國(guó)內(nèi)外處理鄰避問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)得失，進(jìn)而根據(jù)鄰避問(wèn)題的成因、類型和難點(diǎn)，提出科學(xué)的對(duì)策建議。
在實(shí)踐中，城市化進(jìn)程中的鄰避問(wèn)題還面臨較為復(fù)雜的自然環(huán)境、社會(huì)心理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民受教育水平和民意表達(dá)機(jī)制、公共話語(yǔ)空間等多重因素密切相關(guān)。為此，在對(duì)策研究中，有必要在公共治理的戰(zhàn)略思維下組合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、公民參與、危機(jī)公關(guān)、政策行銷、心理引導(dǎo)等多重手段，在鄰避項(xiàng)目的設(shè)置前、建設(shè)中、建成后形成全過(guò)程的危機(jī)對(duì)策鏈條，將鄰避問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、源頭治理與危機(jī)防控、危機(jī)善后結(jié)合起來(lái)。
堅(jiān)持以民主促民生
在我國(guó)，鄰避問(wèn)題的發(fā)生主要有著兩個(gè)根源：一方面，一些地方缺乏科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的總體規(guī)劃，或有規(guī)劃也不嚴(yán)格執(zhí)行，沒(méi)有充分考慮各種城市設(shè)施的功能關(guān)系，沒(méi)有特別顧及相關(guān)設(shè)施對(duì)居民生活的負(fù)面影響；另一方面，一些居民不通過(guò)法律和其他合法渠道反映意見(jiàn)，而往往選擇大鬧大解決、不鬧不解決的錯(cuò)誤做法。此外，由于部分人的科學(xué)素養(yǎng)不高，加上信息不透明、謠言蠱惑，使得鄰避問(wèn)題的解決陷入困境。
在此情形下，提升相關(guān)各方的主體精神，是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題。政府包辦一切，不讓居民參與顯然是不對(duì)的，但無(wú)政府主義式參與也不利于問(wèn)題的解決。以往“一統(tǒng)就死，一放就亂”的困境表明，無(wú)論是政府還是居民，都缺乏現(xiàn)代共治精神。這是解決鄰避問(wèn)題的深層次“集體無(wú)意識(shí)”，必須予以重視。
從根本上來(lái)說(shuō)，解決鄰避問(wèn)題的主要途徑是，通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃和配套建設(shè)，盡可能減少公共設(shè)施對(duì)居民的負(fù)面影響。對(duì)可能損害市民的敏感工程，可以在公開(kāi)信息、深化溝通的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)降低房?jī)r(jià)或稅收的途徑加以解決。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，鄰避問(wèn)題是城市化、現(xiàn)代化的產(chǎn)物。鄰避設(shè)施本身是人類通過(guò)科技和工業(yè)進(jìn)步不斷追求美好生活的矛盾體，這一矛盾體的解決需要通過(guò)進(jìn)一步的現(xiàn)代化，即科技進(jìn)步和城市治理的法治化、民主化及市場(chǎng)化來(lái)加以緩解與克服。
就我國(guó)城市化進(jìn)程中的鄰避問(wèn)題而言，它們往往是公共政策的副產(chǎn)品，又常因法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)籌性欠缺或缺位而難以及時(shí)平復(fù)，加之復(fù)雜的政府公信力和社會(huì)心理等因素，極易成為城市化健康持續(xù)發(fā)展的隱患。為此，有必要堅(jiān)持以民主促民生的理念，持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)化公共部門的公信力。
特別是，要重視心理引導(dǎo)，以信息透明、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)身說(shuō)法等手段來(lái)化解民眾害怕、抵觸的心理。一是將危機(jī)處置、輿情引導(dǎo)與源頭治理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相結(jié)合，有效引導(dǎo)社會(huì)組織與民眾的有序參與；二是將新型群眾工作方式方法的創(chuàng)新探索與法治思維、協(xié)商民主的實(shí)踐運(yùn)用相結(jié)合，堅(jiān)持人民主體地位，虛心向人民學(xué)習(xí)、傾聽(tīng)人民呼聲、汲取人民智慧，著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題；三是將專家的專業(yè)選址與民眾的權(quán)利制約相結(jié)合，將公共價(jià)值、公共精神的引導(dǎo)與公民教育的路徑探索結(jié)合起來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)群眾得實(shí)惠、管理出實(shí)效、基層有活力，探尋中國(guó)特色的鄰避問(wèn)題解決之策。（作者單位：中國(guó)浦東干部學(xué)院）
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