黨的十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)代。在改革開放的40年里，中國(guó)在面對(duì)歷史遺留的生態(tài)破壞和環(huán)境污染的同時(shí)，著力解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展伴生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，不斷提升經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。特別是黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引之下，中國(guó)正在走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

生態(tài)文明建設(shè)取得巨大成就

改革開放40年特別是黨的十八大以來，中國(guó)不斷推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作。特別是提出建設(shè)生態(tài)文明以來，生態(tài)文明建設(shè)理論、政策和制度體系逐步健全，國(guó)家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)逐步完善，執(zhí)法監(jiān)管手段不斷豐富，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用日益凸顯，生態(tài)文明法治和共治程度不斷提升。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，對(duì)中國(guó)生態(tài)文明文化培育、生態(tài)文明制度體系構(gòu)建、生態(tài)文明體制改革、生態(tài)文明產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建、生態(tài)文明能力建設(shè)都具有頂層的理論指導(dǎo)意義，生態(tài)文明建設(shè)全面提速、成效顯著。

生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措包括：

一是健全黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境立法，開展制度建設(shè)。黨的十八大以來，黨中央重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，通過制度來加強(qiáng)黨對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》等一系列黨內(nèi)法規(guī)或改革文件出臺(tái)，環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境審計(jì)等舉措得以實(shí)施，各級(jí)黨委、人大和政府更加重視環(huán)境保護(hù)。2015年1月1日，新《環(huán)境保護(hù)法》開始實(shí)施，有法必依、違法必究的法治氛圍正在形成。

二是實(shí)行環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”與“一崗雙責(zé)”，促進(jìn)環(huán)境共治。黨的十八大以來，通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等措施，有效地發(fā)揮了地方黨委、政府、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人在生態(tài)文明建設(shè)中的作用。

三是開展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境保護(hù)督查，倒逼地方轉(zhuǎn)型和提質(zhì)增效。黨的十八大以來，黨中央推動(dòng)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，突出地方黨委和政府在環(huán)境保護(hù)治理體系中的作用，突出其他監(jiān)管部門的分工負(fù)責(zé)作用，并配套以失職追責(zé)的機(jī)制。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)方面存在問題，一些地方黨委和政府做出深刻檢查，一些地方政府負(fù)責(zé)人被約談，地方黨委和政府將生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺上更重要的位置。

四是打擊監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和環(huán)境治理作假行為，開展環(huán)境信用管理?！董h(huán)境保護(hù)法》針對(duì)排污單位環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假的行為規(guī)定了行政拘留的措施；針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家公職人員環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假的行為，規(guī)定了行政處罰的措施?！渡鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等一系列文件陸續(xù)出臺(tái)。

五是開展區(qū)域統(tǒng)籌和優(yōu)化工作，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。國(guó)家加強(qiáng)了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、汾渭平原、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域和流域的環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)工作。通過“多規(guī)合一”、劃定生態(tài)紅線、建立健全區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度等，優(yōu)化了區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，預(yù)防和控制了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制正在全面建立。

總體來看，黨的十八大以來，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，進(jìn)入認(rèn)識(shí)最深、力度最大、舉措最實(shí)、推進(jìn)最快，也是成效最好的時(shí)期?？梢哉f是五個(gè)“前所未有”：思想認(rèn)識(shí)程度之深前所未有；污染治理力度之大前所未有；制度出臺(tái)頻度之密前所未有；監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)前所未有；環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有。從地方實(shí)踐來看，具體成效包括：

通過生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核，一些地方通過特色發(fā)展、優(yōu)勢(shì)發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)的科技含量與比較優(yōu)勢(shì)，減少污染和資源消耗，綠色發(fā)展模式正在確立。在生態(tài)保護(hù)方面，通過“綠盾”行動(dòng)等措施，侵占自然保護(hù)區(qū)、破壞濕地、污染環(huán)境的現(xiàn)象被大力遏制，一批綜合和特色的國(guó)家公園已經(jīng)建立，一些物種正在恢復(fù)，生物系統(tǒng)的穩(wěn)定性得以增強(qiáng)。在環(huán)境質(zhì)量改善方面，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域2017年細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，分別達(dá)到64、44和35微克/立方米。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量方面，企業(yè)發(fā)展活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)效繼續(xù)提升。

生態(tài)文明建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)及建議

雖然生態(tài)文明建設(shè)取得了巨大成就，但是也要看到，中國(guó)目前仍然屬于發(fā)展中國(guó)家，區(qū)域發(fā)展差異很大。在看到成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)看到生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，生態(tài)文明建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)仍然很大。各地應(yīng)按照綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的要求，通過均衡發(fā)展和充分發(fā)展來解決環(huán)境與發(fā)展的協(xié)調(diào)共進(jìn)問題。

一是各區(qū)域生態(tài)文明理念的樹立存在差異。因?yàn)闂l件、基礎(chǔ)不同，在發(fā)達(dá)地區(qū)，生態(tài)文明理念正進(jìn)入自信和自覺階段，環(huán)境保護(hù)成為社會(huì)共識(shí)。而在一些欠發(fā)達(dá)中西部地區(qū)，生態(tài)文明理念仍然處于灌輸和自發(fā)階段，環(huán)境保護(hù)工作壓力層層衰減。在環(huán)境共治方面，一些地方公眾參與程度仍然較低，參與模式單一。

二是生態(tài)文明建設(shè)能力發(fā)展不均衡。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏重、產(chǎn)業(yè)分布偏亂、環(huán)境資源承載能力下降，需要予以長(zhǎng)效地解決。在一些中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展落后，環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，環(huán)境污染治理和生態(tài)修復(fù)的歷史欠債多，生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力不足，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和布局優(yōu)化的要求。一些地區(qū)傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展方式?jīng)]有根本改變，綠色發(fā)展能力差，仍然在發(fā)展黑色經(jīng)濟(jì)，接受發(fā)達(dá)地區(qū)污染型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

三是環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)能力有待提升。環(huán)境保護(hù)既不能違背環(huán)境保護(hù)規(guī)律，也不能違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，但是一些地方環(huán)境保護(hù)行動(dòng)缺乏區(qū)域和領(lǐng)域的靈活性，對(duì)歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)能力考慮不足，一些地方出現(xiàn)執(zhí)法“一刀切”現(xiàn)象。

四是環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究仍需加強(qiáng)。一些地方捂蓋子的現(xiàn)象比較普遍，環(huán)境問題存在敷衍整改、表面整改、虛假整改的現(xiàn)象，平時(shí)不用力、接受督察后“一刀切”的問題較多，責(zé)任追究難以落實(shí)。

五是生態(tài)文明建設(shè)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不足。一些地方改革文件沒有考慮基層實(shí)際情況和各地財(cái)政承受能力的差異，缺乏可實(shí)施性。由于視角與方法的不同，各部門下發(fā)的改革文件，尺度、標(biāo)準(zhǔn)、方法與目標(biāo)也不同。

具體來看，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)有以下建議：

在生態(tài)文明建設(shè)政策和法律制定方面，要加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。建議制定生態(tài)文明促進(jìn)方面的基本法律，從宏觀、系統(tǒng)的角度為生態(tài)文明建設(shè)和改革指明方向，做出規(guī)劃，提出要求，統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明有關(guān)的法律法規(guī)。建議進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)體制改革，形成各方面、各層級(jí)共同開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染防治的合力。

在生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)方面，需要考慮各地發(fā)展差異。我國(guó)地域廣袤，行業(yè)、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距仍然很大，各地各行業(yè)的轉(zhuǎn)型期窗口時(shí)間不一樣，轉(zhuǎn)型的能力和進(jìn)度不一樣，因此，政策和目標(biāo)既要有原則性，也要考慮各地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的差異性，保證措施的可操作性。按照污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)部署，可針對(duì)每類戰(zhàn)役制定攻堅(jiān)計(jì)劃和考核辦法，合理確定總目標(biāo)和年度任務(wù)，實(shí)行中期考核和終期驗(yàn)收，確保生態(tài)文明建設(shè)取得預(yù)期成效。

在生態(tài)文明體制建設(shè)方面，需要疏通堵點(diǎn)，保證制度和機(jī)制的順暢運(yùn)行。要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域化、流域化監(jiān)管體制的改革，體現(xiàn)統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性，與屬地監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。全面落實(shí)垂直管理制度改革，建立盡職免責(zé)的環(huán)境監(jiān)管制度，克服地方保護(hù)主義和環(huán)境保護(hù)形式主義，杜絕生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假的現(xiàn)象。

在生態(tài)文明的制度和機(jī)制建設(shè)方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)創(chuàng)新。在加強(qiáng)事中監(jiān)管和事后的補(bǔ)救制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，需要加強(qiáng)事前預(yù)防性的制度建設(shè)，建立工業(yè)園區(qū)和開發(fā)園區(qū)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，把區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)控制相結(jié)合。要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制特別是信息化、信息公開、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督和公益訴訟機(jī)制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責(zé)等行政措施或者行政處罰自動(dòng)啟動(dòng)的機(jī)制。要?jiǎng)?chuàng)新管理模式，通過行政管制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、技術(shù)服務(wù)、信用管理相結(jié)合的措施，適應(yīng)新形勢(shì)下生態(tài)環(huán)境保護(hù)方式的轉(zhuǎn)型需要。

在生態(tài)文明共治方面，需要構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)行動(dòng)體系。比如，信息公開方面，各級(jí)地方政府建立環(huán)境信息公開的模板，開展考核。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高信息公開負(fù)責(zé)人員對(duì)環(huán)境信息公開法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)，提高網(wǎng)站管理水平，防止目前一些地方宣傳教育網(wǎng)絡(luò)空心化、形式化。在公眾參與方面，對(duì)環(huán)保社會(huì)組織開展輔導(dǎo)，通過政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)等方式，鼓勵(lì)地方各級(jí)黨委政府與環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織合作，開展培訓(xùn)、宣傳、社會(huì)調(diào)查、技術(shù)服務(wù)和監(jiān)督。

在生態(tài)文明的保障措施方面，需要加強(qiáng)與工作需要相適應(yīng)的能力建設(shè)。深入開展全民生態(tài)文明宣教工作，加強(qiáng)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的生態(tài)文明理念培育工作。對(duì)照生態(tài)文明體制改革的要求，督促地方開展“多規(guī)合一”、區(qū)域空間開發(fā)利用布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，促進(jìn)各地方、各行業(yè)更好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)

（常紀(jì)文）

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