強硬的環(huán)境監(jiān)管，不僅沒有松動的可能，而且還將迎來“底盤性”變革，這其中就包括環(huán)保垂改。11月20日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進省以下生態(tài)環(huán)境機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作的通知》，在明確環(huán)保垂改落地時間表的同時，也再次表明對“條”“塊”關系的重新界定，落實責任是垂改的主線。
執(zhí)法重心“一升一降” 環(huán)保垂改如何打到實處
環(huán)保垂改再次摁下“加速鍵”。日前，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于統(tǒng)籌推進省以下生態(tài)環(huán)境機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作的通知》要求，于2019年3月前全面完成省級環(huán)保垂改實施工作。
作為地方環(huán)保體制的一項根本性改革，環(huán)保垂改可謂牽一發(fā)而動全身。這不僅僅是隸屬關系的調(diào)整，更涉及環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法等基礎制度的重構，是對環(huán)境保護管理體制的一次底盤性改革。不同于一般制度改革，環(huán)保垂改既動了體制，又動了機構和人員，并涉及到環(huán)保執(zhí)法、監(jiān)察、監(jiān)測、許可等制度重構。垂管之后，機構隸屬關系發(fā)生調(diào)整，地方政府層級間事權、政府相關工作部門間職能、環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部職責運行關系也隨之相應變動。
《通知》提出，“重點調(diào)整生態(tài)環(huán)境部門及監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法等機構的‘橫向’職責和相應機構人員編制，加快推動環(huán)保垂改實施方案落實落地。”具體來看，縣級環(huán)保局將直接調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，其人財物及領導班子成員均由市級環(huán)保局直管。實現(xiàn)省級環(huán)保部門主要對市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量檢測考核和環(huán)保履責的監(jiān)督檢查，市縣兩級環(huán)保部門要進一步聚焦屬地環(huán)境執(zhí)法，縣級主要看落實。
簡單來說，就是環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測職能上收到省級。與之相配套的是，市、縣兩級環(huán)保部門現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)察職能將由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。省級層面將對市縣的環(huán)保履責情況進行“督政”，而市縣的監(jiān)察將轉(zhuǎn)變?yōu)橐詧?zhí)法為主，主要是“督企”。如此，環(huán)保垂改便可一舉補齊構建新型環(huán)保監(jiān)察體系、督促市縣及相關部門嚴格落實環(huán)保責任、著力解決“上熱下冷”這三大短板。
通過垂管改革，將構建“地方黨委政府掛帥，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，相關部門各司其職”的大格局。今后，環(huán)境執(zhí)法重心將下沉于基層市、縣，市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能將上升，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使。這樣很大程度上就可以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的權威、真實，逐步構建起以環(huán)境質(zhì)量為核心的管理模式。這也有利于監(jiān)督檢查跨縣區(qū)環(huán)境問題，市縣兩級環(huán)保機構精簡的人員編制也將重點充實一線環(huán)境執(zhí)法力量。
至于人、財、物如何有效配置，無疑將會是改革的難點。為此《通知》提出，“進一步明確改革方向，把握改革重點，將環(huán)保垂改與地方機構改革、綜合執(zhí)法改革‘三位一體’統(tǒng)籌推進，確保通過垂改破解‘4個突出問題’。”即構建大生態(tài)環(huán)保格局、建立省級“督政”體系、理順監(jiān)測體系及加強執(zhí)法體系建設。同時，市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能將上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，省環(huán)保廳(局)通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。
但事實上，早在兩年前，《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》對外公布，意味著環(huán)保垂改全面啟動。這也是頂層設計首次提出制定并落實環(huán)保責任清單。按照原環(huán)保部彼時確定的時間表，這項“垂管”需要在2—3年內(nèi)完成改革任務，也就是到2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行。業(yè)界指出，環(huán)保垂改無疑將改變一些地方環(huán)保部門“既當運動員又當裁判員”的弊病，從根本上提高環(huán)境監(jiān)測水平。
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