財(cái)政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)），全面實(shí)施污水、垃圾PPP。這是第一次由經(jīng)建司主導(dǎo)發(fā)布的PPP文件，也是第一次由四部委聯(lián)合在PPP的環(huán)保領(lǐng)域發(fā)布的文件，對(duì)行業(yè)影響很大。本文嘗試?yán)肊20對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的長(zhǎng)期觀察和數(shù)據(jù)，對(duì)各細(xì)分領(lǐng)域市場(chǎng)空間進(jìn)行測(cè)算，并給出各細(xì)分領(lǐng)域當(dāng)前主要問題和政策優(yōu)化方向。
一、本文件所涉及的環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域
“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式”，政府參與的含義可以理解為將工業(yè)企業(yè)直接治污的區(qū)域排除在外后，以政府承擔(dān)治理責(zé)任的區(qū)域，用E20研究院的環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格簡(jiǎn)單對(duì)位分析，主要發(fā)生在第1—4象限
的區(qū)域。
圖1E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格
本文涉及的環(huán)保PPP領(lǐng)域，根據(jù)E20研究院對(duì)環(huán)保類PPP的分類整理方式，可以歸為以下幾個(gè)主要的細(xì)分領(lǐng)域，并結(jié)合E20數(shù)據(jù)中心的已市場(chǎng)化存量數(shù)據(jù)（包含2004年起始的特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化存量規(guī)模）、國(guó)家頒布的“十三五”規(guī)劃和E20研究院預(yù)測(cè)的新增建設(shè)需求空間，在此進(jìn)行了“十三五”期間的新增和存量PPP空間的估算，下列是本文分析的細(xì)分領(lǐng)域及對(duì)應(yīng)的“十三五”預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)落地的PPP規(guī)模，對(duì)比目前在庫對(duì)應(yīng)項(xiàng)目情況。
圖2環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域“十三五”預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)落地的PPP規(guī)模
下面所附幾張圖是匯總了第二章節(jié)各信息的新增、存量可轉(zhuǎn)換PPP的規(guī)模，以及通過財(cái)政部PPP數(shù)據(jù)庫可以查到的上述幾個(gè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)信息的歸集的圖表，供讀者一目了然：
二、分項(xiàng)新增、存量環(huán)保PPP測(cè)算說明及政策優(yōu)化建議
（一）市政污水領(lǐng)域PPP投資市場(chǎng)空間（存量加新增量）---12000萬噸/日，3600億元；預(yù)計(jì)“十三五”可落地PPP總量約1500億元。
1.市政污水處理投資新增量需求超3000萬噸/日，新增投資額超900億元。
根據(jù)E20研究院發(fā)布的《中國(guó)水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)分析報(bào)告》顯示，截止到2016年底，市政污水處理總規(guī)模18180萬噸/日，而我們預(yù)測(cè)“十三五”末市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)21216萬噸/日，新增市場(chǎng)規(guī)模為3036萬噸/日，據(jù)此測(cè)算可得2017年到“十三五”期末我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理新增投資額約計(jì)900億元。
值得說明的是，單獨(dú)測(cè)算廠網(wǎng)一體化PPP空間的難度較大，由于大部分管網(wǎng)新建任務(wù)在城市土地開發(fā)中完成，黑臭水體項(xiàng)目也會(huì)打捆一定的管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)任務(wù)。另外，廠網(wǎng)一體化的PPP模式和配套環(huán)境也尚不成熟，因此本文中無論存量還是增量都不在對(duì)管網(wǎng)做單獨(dú)的測(cè)算。
2.市政污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間約9000萬噸/日，尚未PPP市場(chǎng)化轉(zhuǎn)換的余量占比約50%，潛在可做PPP的TOT轉(zhuǎn)讓空間總額約為2700億元。
擁有屬地性污水業(yè)績(jī)的企業(yè)被視為一類特殊群體（興蓉環(huán)境、海峽環(huán)保、瀚藍(lán)環(huán)境、江南水務(wù)、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、中山公用、重慶水務(wù)等上市公司為典型代表），這些企業(yè)擁有的污水項(xiàng)目多有屬地性獲取的烙印，這些屬地性項(xiàng)目與嚴(yán)格意義的PPP模式下的市場(chǎng)化項(xiàng)目并不完全一致，在計(jì)算污水市場(chǎng)化率時(shí)這些項(xiàng)目并未被予以考慮；此外，部分屬地性污水項(xiàng)目已裝入上市公司報(bào)表中、不易繼續(xù)PPP市場(chǎng)化，在計(jì)算市政污水存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間時(shí)，這部分屬地性污水項(xiàng)目不能被計(jì)算在內(nèi)。
這部分污水項(xiàng)目大量以一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)建造，因此當(dāng)年建設(shè)成本總體不到2200元每噸，但伴隨著“水十條”黑臭水體治理的推進(jìn)，部分已完成了提標(biāo)或者正在面臨提標(biāo)改造需求（ROT項(xiàng)目機(jī)會(huì)），因此此處也采用新建項(xiàng)目噸造價(jià)進(jìn)行測(cè)算。
此外，類似北京排水集團(tuán)等雖未上市，但市場(chǎng)化改革已取得一定進(jìn)展，混合所有制和與政府的服務(wù)承包約定均已完成，這些公司所擁有的存量污水資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的可能性也很低。因此，雖然轉(zhuǎn)讓空間可達(dá)2700億元，但實(shí)際轉(zhuǎn)讓比例并不會(huì)太高。
3.當(dāng)前情況分析和政策建議
根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析目前這類項(xiàng)目在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫里大約有1014個(gè)，總金額約為2547.37億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為20.91%，落地項(xiàng)目數(shù)212個(gè)，落地項(xiàng)目金額合計(jì)814億，項(xiàng)目投資額落地率31.95%。
值得一提的是，這類項(xiàng)目由于“運(yùn)營(yíng)屬性”強(qiáng)，屬于我在2016年財(cái)政部PPP中心約稿里所描述的B類項(xiàng)目特征（具體文章請(qǐng)參見文后鏈接：【獨(dú)家】E20研究院薛濤：市政環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)：分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局），一來在本輪PPP之前以特許經(jīng)營(yíng)方式操作已經(jīng)很廣泛很受資本市場(chǎng)歡迎，二來當(dāng)前還存在一些項(xiàng)目不做入庫也能落地的非規(guī)范情況，比如中國(guó)水網(wǎng)之前報(bào)道的不規(guī)范操作的中部某地級(jí)市污水BOT項(xiàng)目就未入庫，這方面需要加大管理力度。
這類項(xiàng)目的“運(yùn)營(yíng)屬型”也帶來地方政府可以選擇將這類項(xiàng)目存量或者新增機(jī)會(huì)注入平臺(tái)公司，并將其打造成專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司的模式，如果這樣打造的平臺(tái)公司融資能力很強(qiáng)，項(xiàng)目投資需做融資時(shí)不需要政府的直接背書，這種做法并不會(huì)違反當(dāng)前的各項(xiàng)規(guī)定。因此，無論存量還是增量，是否能100%全面轉(zhuǎn)換為PPP還有待觀察，尤其是存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)換比例會(huì)更低。
這類項(xiàng)目如果采用傳統(tǒng)單體BOT模式，應(yīng)該說是非常成熟的，在當(dāng)前環(huán)保監(jiān)管日趨嚴(yán)格的情況下，已特許經(jīng)營(yíng)的和正在PPP的市政污水單體項(xiàng)目正在面臨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高和績(jī)效趨嚴(yán)的風(fēng)險(xiǎn)。績(jī)效考核中需要對(duì)此充分考慮。此外，住建部剛剛頒發(fā)了《城鎮(zhèn)污水處理工作考核暫行辦法》（建城[2017]143號(hào)），也需要在制定績(jī)效考核規(guī)則及在前期制定方案時(shí)充分考慮。
尤其值得一提的是，在上述考核辦法中住建部要求對(duì)主要污染物削減效率進(jìn)行考核，這個(gè)是作為單體污水廠BOT模式中社會(huì)資本無法承擔(dān)的，這也是為什么住建部希望推行廠網(wǎng)一體化的原因。但具體分析之前落地的幾個(gè)廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目，本質(zhì)上是廠區(qū)傳統(tǒng)BOT加網(wǎng)可用性付費(fèi)合并委托運(yùn)營(yíng)的1+1模式，并沒有體現(xiàn)合二為一的內(nèi)在邏輯，具體表現(xiàn)就是考核指標(biāo)分離，并沒有統(tǒng)一突出上述污染物減排的強(qiáng)約束性。基于這個(gè)原因，筆者認(rèn)為廠網(wǎng)一體化可以繼續(xù)積極摸索，但要在其它配套機(jī)制上有大突破才可能真正有所成效，在此之前，倒不建議把這種“1+1”模式強(qiáng)推鋪開。
（二）城市水環(huán)境治理PPP市場(chǎng)空間---總需求3萬億，無存量轉(zhuǎn)化空間；預(yù)計(jì)“十三五”可落地PPP總量約7000億元。
1.基于“水十條”下城市水環(huán)境綜合整治（黑臭水體治理及海綿城市）新增投資額余留約4萬億，該領(lǐng)域不可能推出存量項(xiàng)目。估計(jì)“十三五”期間實(shí)際PPP落地總量7000億元。
采用基于重點(diǎn)領(lǐng)域工程任務(wù)量的測(cè)算方法，依據(jù)投資單價(jià)和工程任務(wù)量初步估算，根據(jù)E20研究院發(fā)布的《黑臭水體治理報(bào)告》，完成“水十條”將需要投資4.6萬億。目前根據(jù)住建部黑臭水體信息平臺(tái)，只有35%完成治理，而E20數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)計(jì)，已有約1580億的PPP項(xiàng)目在落地中（入庫金額6500億元），另外，還有一批項(xiàng)目政府采用直接投資建設(shè)機(jī)會(huì)已經(jīng)在進(jìn)行中。但隨著“水十條”下大考時(shí)間的臨近，“十三五”期間尚有4萬億左右的治理需求總規(guī)模中，部分項(xiàng)目將以PPP的方式推出，體現(xiàn)在目前在庫黑臭水體和海綿城市PPP項(xiàng)目需求合計(jì)6500億元。值得一提的是，鑒于地方政府的財(cái)力所限，雖然需求明確，但不同于第一類市政污水項(xiàng)目，這類項(xiàng)目基本沒有收費(fèi)來源，4.6萬億的投資需求落地難度較大，通過PPP模式所面對(duì)的情況也是類似，筆者謹(jǐn)慎估計(jì)“十三五”期間規(guī)范型PPP可落地的新增規(guī)模在7000億左右。
2.當(dāng)前情況分析和政策建議
根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類有績(jī)效壓力的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目（景觀類除外）在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫里大約有496個(gè)，總金額約為6562億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為21.57%，落地項(xiàng)目數(shù)107個(gè)；落地項(xiàng)目金額合計(jì)1580億，項(xiàng)目投資額落地率24.07%。
這類項(xiàng)目是筆者歸納的典型的C類項(xiàng)目，項(xiàng)目部分搭配了可運(yùn)營(yíng)的污水廠，但對(duì)比項(xiàng)目總投資而言占比較低。這類項(xiàng)目幾乎沒有存量概念，也不存在需要將存量轉(zhuǎn)化為PPP的需要。
這類項(xiàng)目由于運(yùn)營(yíng)屬型相對(duì)較低，因此項(xiàng)目要落地很依賴政府支付的保障性，金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目入庫也越來越看重。同時(shí)我們注意到，由于“水十條”的要求，每個(gè)地方政府在黑臭水體上的治理需求平均都在50億到500億之間，中央政府在劃定時(shí)間表時(shí)并沒有考慮到不同地區(qū)政府的財(cái)力懸殊，而即便是富裕的城市在當(dāng)前的財(cái)政制度要求下，這類項(xiàng)目也更傾向于采用PPP方式。同時(shí)，地方推行PPP模式還要考慮到財(cái)政承受能力10%的“天花板”限制，使得上述問題更加嚴(yán)重，這是應(yīng)該高度重視的。
這些非必要的PPP里，筆者關(guān)注到景觀類占比較高，而且一些景觀類項(xiàng)目也打著水環(huán)境治理的名頭，但實(shí)際觀察環(huán)境治理難度和績(jī)效壓力并不大。對(duì)于長(zhǎng)期績(jī)效壓力約束不大的C類非運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目，筆者一直堅(jiān)持認(rèn)為采用PPP模式意義不大，不易實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)期效率提高”這個(gè)PPP的核心指標(biāo)。
另外，在黑臭水體這樣的有長(zhǎng)期績(jī)效壓力、技術(shù)集成和運(yùn)營(yíng)維護(hù)要求高的項(xiàng)目，雖然PPP可以起到發(fā)揮社會(huì)資本能力的作用，我們也要關(guān)注到，一些已經(jīng)落地的項(xiàng)目中，社會(huì)資本表現(xiàn)的水平并不令人滿意。尤其筆者一直在強(qiáng)調(diào)的是，這類項(xiàng)目要將可用性付費(fèi)捆綁至少20%在運(yùn)營(yíng)績(jī)效上，才能避免施工企業(yè)為主的社會(huì)資本借工程利潤(rùn)提前抽身的情況發(fā)生。當(dāng)前這類PFI類項(xiàng)目PPP模式的修補(bǔ)是亟需完成的任務(wù)，但同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)地方政府履約的監(jiān)管。而對(duì)于沒有長(zhǎng)期績(jī)效壓力的C類項(xiàng)目，這樣的捆綁本身意義也不大，導(dǎo)致PPP模式的修補(bǔ)很難做到，因此筆者認(rèn)為推行這類PPP必要性不足。
（三）村鎮(zhèn)污水PPP市場(chǎng)空間---新增投資總需求為700萬噸，投資額約1400億，基本無存量轉(zhuǎn)換空間。預(yù)計(jì)十三五期間可落地PPP總量500億。
1.村鎮(zhèn)污水處理廠處理新增量為700萬噸/日，村鎮(zhèn)污水處理裝置處理新增量為1100萬噸/日，新增投資需求超1400億元
據(jù)E20研究院所發(fā)布的《村鎮(zhèn)污水處理市場(chǎng)分析報(bào)告（2017版）》分析，村鎮(zhèn)2016年污水處理廠處理能力達(dá)約1527萬噸/日，分散裝置的處理能力達(dá)約1315萬噸/日；到2020年，污水處理廠處理能力將達(dá)到約2200萬噸/日，分散裝置處理能力有望達(dá)到約2300萬噸/日。“十三五”期間，村鎮(zhèn)污水處理廠投資將達(dá)到約750億元，分散式污水處理裝置投資約650億元。
2.村鎮(zhèn)污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化空間約570萬噸/日左右，可PPP市場(chǎng)化占比基本為零，但存在存量上委托運(yùn)營(yíng)的購買服務(wù)市場(chǎng)。
相對(duì)于市政供排水，村鎮(zhèn)污水處理存量項(xiàng)目可PPP市場(chǎng)化的可能性較低，一方面原有設(shè)施不少運(yùn)營(yíng)狀況糟糕無法轉(zhuǎn)讓，一方面這類項(xiàng)目本身吸引力弱（建設(shè)運(yùn)營(yíng)難度大，無收費(fèi)基礎(chǔ)），存量很難盤活。
3.當(dāng)前情況分析和政策建議
根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項(xiàng)目在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫里大約有107個(gè)，總金額約為476億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為42.06%，落地項(xiàng)目數(shù)45個(gè)，落地項(xiàng)目金額合計(jì)230億，項(xiàng)目投資額落地率48.19%。
村鎮(zhèn)污水處理市場(chǎng)化項(xiàng)目包括委托運(yùn)營(yíng)、PPP等類型，其現(xiàn)階段多以市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)維護(hù)為主；較多村鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目付費(fèi)來源依靠專項(xiàng)資金或試點(diǎn)項(xiàng)目，尚未形成服務(wù)價(jià)格機(jī)制，村鎮(zhèn)污水處理PPP服務(wù)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)相對(duì)較弱，PPP市場(chǎng)化率較低的現(xiàn)象將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。其PPP市場(chǎng)空間多存在于有支付意愿且治理需求較強(qiáng)的省區(qū)，此外這些城鎮(zhèn)化比例較高的發(fā)達(dá)地區(qū)，村鎮(zhèn)污水一體化基礎(chǔ)好，建設(shè)管理模式與城市污水處理類似，但在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)則完全相反。
這類項(xiàng)目由于水量較難采用簡(jiǎn)單的BOT保底量模式，往往做成了C類項(xiàng)目模式，采用可用性付費(fèi)加維護(hù)服務(wù)費(fèi)的結(jié)算模式，使農(nóng)村污水項(xiàng)目從這個(gè)角度來看更像是“水環(huán)境”項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)性也受制于上述原因相對(duì)較弱，加強(qiáng)績(jī)效捆綁可用性付費(fèi)也是必需。但是村鎮(zhèn)尤其農(nóng)村污水治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不同于城市污水，分散與集中的平衡選擇，政府、百姓和社會(huì)資本的三元關(guān)系如何構(gòu)建，長(zhǎng)期維護(hù)如何得到保障，污染物削減的經(jīng)濟(jì)性和環(huán)境容量之間的考量，這些不但復(fù)雜，而且各地情況各異，如果前期不注重針對(duì)性的調(diào)研和設(shè)計(jì)，很容易造成后期運(yùn)營(yíng)效果差或者成本過高無法運(yùn)行等問題。
此外，正如文件所說，在這個(gè)領(lǐng)域探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)水農(nóng)業(yè)、環(huán)保與農(nóng)業(yè)或旅游的產(chǎn)業(yè)鏈整合類PPP很有意義，目前只有星星點(diǎn)點(diǎn)的局部嘗試，需要及時(shí)發(fā)掘和分享。在實(shí)際項(xiàng)目探索中，地方政府對(duì)捆綁的商業(yè)性項(xiàng)目估算遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)資本，兩者由此對(duì)環(huán)保公益性支出的回報(bào)很難達(dá)成一致，是這類項(xiàng)目推進(jìn)的第一個(gè)障礙。此外，銀行長(zhǎng)期以來習(xí)慣政府擔(dān)保的回報(bào)機(jī)制，對(duì)商業(yè)性項(xiàng)目的前景估算沒有把握，因此主觀上回避這類項(xiàng)目，導(dǎo)致PPP落地中的融資障礙。最后，社會(huì)資本在這方面能力也準(zhǔn)備不足，解決這幾個(gè)方面也許都需要更長(zhǎng)的時(shí)間。
（四）垃圾領(lǐng)域PPP市場(chǎng)空間（存量的PPP市場(chǎng)化空間很少，主要看新增量）---27萬噸，1000億元焚燒市場(chǎng),1500億包含其他處置路線；預(yù)計(jì)十三五可落地PPP總量約1000億元（加上填埋和廚余）。
1.生活垃圾焚燒新增量27萬噸/日，新增投資1000億元
生活垃圾焚燒領(lǐng)域是近十年市場(chǎng)化高歌猛進(jìn)的領(lǐng)域，BOT在這個(gè)領(lǐng)域非常成熟。根據(jù)《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》,到2020年底，直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市（建成區(qū)）生活垃圾無害化處理率達(dá)到100%；其他設(shè)市城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到95%以上，縣城（建成區(qū)）生活垃圾無害化處理率達(dá)到80%以上，建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達(dá)到70%以上。到2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。
根據(jù)E20研究院《中國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)分析報(bào)告（2017版）》測(cè)算，2016年底，全國(guó)已運(yùn)行焚燒垃圾廠處理規(guī)模28萬噸/日；2020年，預(yù)計(jì)達(dá)到51萬噸/日。2017年到“十三五”期末新增量高達(dá)23萬噸/日，投資需求達(dá)到1000億元。
2.生活垃圾焚燒存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間約8萬噸/日，政府專業(yè)平臺(tái)自建項(xiàng)目占比約30%
生活垃圾焚燒PPP模式成熟，市場(chǎng)化程度最高，且根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)計(jì)，垃圾焚燒項(xiàng)目70%由非屬地性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體所獲得。同時(shí)，這類項(xiàng)目非常受到資本市場(chǎng)歡迎，交由本地專營(yíng)公司承擔(dān)也大大提升了這些平臺(tái)公司的專業(yè)屬性，因此這類存量項(xiàng)目TOT的可能也不大，生活垃圾焚燒存量項(xiàng)目PPP市場(chǎng)化空間基本可以忽略不計(jì)。類似污水項(xiàng)目，這類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)性強(qiáng)，存在很多項(xiàng)目未入庫的現(xiàn)象。
3.當(dāng)前情況分析和政策建議
根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項(xiàng)目在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫里大約有152個(gè)，總金額約為732億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為25.66%，落地項(xiàng)目數(shù)39個(gè)，落地項(xiàng)目金額合計(jì)218億，項(xiàng)目投資額落地率29.76%。
垃圾焚燒BOT商業(yè)模式類似污水項(xiàng)目，而面臨環(huán)保監(jiān)管的壓力則更甚于此。當(dāng)前，環(huán)保部剛剛開啟“裝樹聯(lián)”大行動(dòng)，對(duì)之前已經(jīng)占據(jù)七成焚燒市場(chǎng)的社會(huì)資本的盈利穩(wěn)定性產(chǎn)生了影響，原因是很多低價(jià)項(xiàng)目低質(zhì)運(yùn)行，無論煙氣、飛灰還是滲濾液達(dá)標(biāo)率都不能令人滿意，但環(huán)保要求提高所帶來的處理成本政府未必能及時(shí)給與補(bǔ)貼。這些都有待觀察，不過也是必須完成的任務(wù)。
之所以環(huán)保部在這次“達(dá)標(biāo)計(jì)劃”行動(dòng)中率先把垃圾焚燒作為主要目標(biāo)，原因是老百姓對(duì)二惡英排放極度不放心，很多地方因?yàn)猷彵芎瓦x址問題嚴(yán)重推延進(jìn)度。那么，正如王守清教授所言的5P模式中，公眾關(guān)系在這類PPP項(xiàng)目中顯得尤為重要。包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)中對(duì)公眾開放和環(huán)境優(yōu)化度的考慮，包括社會(huì)資本在這方面的主動(dòng)安排和溝通能力的建設(shè)。
垃圾焚燒領(lǐng)域新的技術(shù)理念也在日趨成熟。2014年，“藍(lán)色焚燒”概念首次提出，近年來則已由“提出理念、問題導(dǎo)向、注重質(zhì)量”的藍(lán)色焚燒1.0提出理念時(shí)代開始，經(jīng)過“完善構(gòu)思、產(chǎn)品導(dǎo)向、追求價(jià)值的”的藍(lán)色焚燒2.0效果時(shí)代，發(fā)展到目前“構(gòu)建產(chǎn)品、形成品牌、輸出標(biāo)準(zhǔn)”的藍(lán)色焚燒3.0產(chǎn)品時(shí)代，有望逐漸引領(lǐng)垃圾焚燒在工業(yè)技術(shù)水平、建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)?？刂浦笜?biāo)方式走向極致化。
除了垃圾焚燒以外，生活垃圾末端處置還有兩個(gè)細(xì)分市場(chǎng)值得點(diǎn)到，一個(gè)是填埋場(chǎng)，目前一些填埋場(chǎng)通過PPP的轉(zhuǎn)讓并銜接焚燒廠BOT的新的建設(shè)安排，既提高了填埋場(chǎng)作業(yè)的管理水平，又提早為垃圾焚燒場(chǎng)的爐渣和飛灰去處做了安排，有些填埋場(chǎng)還可以結(jié)合焚燒廠建成運(yùn)行后進(jìn)行復(fù)生，這些都可以緩解當(dāng)前土地緊張、選址困難的問題。還有一個(gè)是垃圾分類后廚余BOT廠的建設(shè)，配合國(guó)家的垃圾分類行動(dòng)，變得非常必要。
（五）環(huán)衛(wèi)服務(wù)PPP市場(chǎng)空間（存量轉(zhuǎn)換比新增空間更大）---新增市場(chǎng)空間600億，存量800億，預(yù)計(jì)十三五期間狹義PPP落地年運(yùn)營(yíng)費(fèi)為300億人民幣。
1.環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)新增運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)總額將超600億元/年
環(huán)衛(wèi)服務(wù)包括垃圾清掃和收轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)。環(huán)衛(wèi)服務(wù)一直面臨人力占比高、機(jī)械化程度低、服務(wù)質(zhì)量不盡如人意的問題，在政府和公眾對(duì)環(huán)衛(wèi)質(zhì)量要求持續(xù)提高的背景下，市場(chǎng)化、專業(yè)化成為大趨勢(shì)。環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化正在快速推進(jìn)，具體可以通過非PPP的短期購買服務(wù)模式（類似委托運(yùn)營(yíng)），也可以通過PPP模式（尤其是當(dāng)包含轉(zhuǎn)運(yùn)站設(shè)施建設(shè)后），同時(shí)也出現(xiàn)了一些環(huán)衛(wèi)一體化（集成后端處置設(shè)施）的案例。
根據(jù)E20研究院《3.0時(shí)代下的環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場(chǎng)分析報(bào)告》統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)市場(chǎng)化空間在未來幾年內(nèi)會(huì)快速釋放，到2020年，清掃市場(chǎng)總空間將接近1500億。據(jù)E20研究院統(tǒng)計(jì)分析，到2020年生活垃圾收運(yùn)市場(chǎng)總空間將超過200億。2015年全國(guó)城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場(chǎng)規(guī)模已超過1100億元，估計(jì)到2020年將達(dá)到1700億元以上，預(yù)測(cè)市場(chǎng)化新增市場(chǎng)達(dá)到600億（可能通過PPP和政府購買服務(wù)兩種方式實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槠浣ㄔO(shè)性較弱、但服務(wù)性突出，可以歸為廣義的PPP）。
此外，國(guó)家當(dāng)前全力推進(jìn)的垃圾分類正在形成以購買服務(wù)為主要方式的市場(chǎng)化空間，比如成都、貴陽等地均推出了購買垃圾分類服務(wù)的項(xiàng)目，除了末端可以按PPP方式建設(shè)廚余設(shè)施，垃圾分類本身也類似前述的情況，通常以政府購買服務(wù)方式委托運(yùn)營(yíng)，可以歸為廣義的PPP方式，而本文中暫不對(duì)此進(jìn)行測(cè)算。
2.環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)空間約1000億元，尚未通過PPP或購買服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化的存量占比約80%
環(huán)衛(wèi)支出原來一直在政府公共服務(wù)預(yù)算中穩(wěn)定列支，由于費(fèi)用來源有保障，有歷史慣性，因此轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化的保障性較好，存量項(xiàng)目市場(chǎng)化速度很快。當(dāng)然，這類項(xiàng)目不同于垃圾焚燒廠，后者屬于資本密集型，而環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化則會(huì)形成勞動(dòng)密集型的社會(huì)資本的企業(yè)類型。
環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化項(xiàng)目多采用政府購買服務(wù)或PPP運(yùn)作模式；因其輕資產(chǎn)屬性、現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)清晰等原因，環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)目前備受市場(chǎng)關(guān)注，社會(huì)資本正躍躍欲試；隨著考核績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)期限的長(zhǎng)期化，環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)有望完成從政府購買服務(wù)到PPP轉(zhuǎn)型。
3.當(dāng)前情況分析和政策建議
根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項(xiàng)目在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫里大約有55個(gè)，總金額約為73億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為23.64%，落地項(xiàng)目數(shù)13個(gè)；落地項(xiàng)目金額合計(jì)24億，項(xiàng)目投資額落地率32.98%。
當(dāng)前環(huán)衛(wèi)PPP存在的一個(gè)問題是，出于效率考慮，如果不涉及固定設(shè)施投資建設(shè)，而僅僅是垃圾清掃部分的市場(chǎng)化，建議用期限5年以內(nèi)的購買服務(wù)應(yīng)該對(duì)政府利益和效率提高更有益。但各地利用市場(chǎng)手段提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的理念逐漸形成，改善城市環(huán)境和提升城市形象的意愿強(qiáng)烈，推動(dòng)國(guó)家衛(wèi)生城市等建設(shè)的積極性高，因此大量環(huán)衛(wèi)PPP開始出現(xiàn)。比如，?？谑邢螺牫菂^(qū)已全面實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)PPP市場(chǎng)化運(yùn)作；山東、河南、河北等地，縣級(jí)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目數(shù)量多。
值得關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)象是，有些地方可能出于融資、關(guān)聯(lián)運(yùn)營(yíng)等方面考慮，將環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目捆綁其他類型項(xiàng)目進(jìn)行綜合操作。有些捆綁具有合理性，是關(guān)聯(lián)性項(xiàng)目的打包，比如和前端垃圾分類、后端垃圾處置環(huán)節(jié)的打包，以及和道路周邊部分綠化的打包。但有些復(fù)合型項(xiàng)目，比如將環(huán)衛(wèi)和停車場(chǎng)、水庫、污水處理等綜合打包，可能因建設(shè)運(yùn)營(yíng)要求、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、回報(bào)機(jī)制不同，打包交由一個(gè)社會(huì)資本方的合理性有待評(píng)估：過多無關(guān)聯(lián)屬性不同的項(xiàng)目盲目打捆，由于各專業(yè)的能力需求不同，大大限制了合格的社會(huì)資本的出現(xiàn)，也不利于運(yùn)營(yíng)效率的提升。
此外，垃圾分類啟動(dòng)后，通過購買服務(wù)方式進(jìn)行專業(yè)化外包已經(jīng)開始在成都等地出現(xiàn)，但是我們觀察到其成本較高，如果普遍推廣政府支出壓力又增加不少，回到之前筆者提到的，盡快推進(jìn)垃圾收費(fèi)的到位是當(dāng)務(wù)之急。垃圾分類試點(diǎn)城市中，目前投資主要集中在源頭分類投放設(shè)施上，終端的分類處置設(shè)施尚未配套到位，造成“前端分類、后端大雜燴”的局面，“分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理”的系統(tǒng)機(jī)制亟待建立。數(shù)據(jù)顯示，目前國(guó)內(nèi)生活垃圾處理制度尚未全面覆蓋，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收繳率均處于較低水平，設(shè)市城市和縣城開征比例均低于80%，85%左右的市、縣收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為3元至7元/（戶˙月）。而根據(jù)目前的測(cè)算，進(jìn)行垃圾分類后，即便考慮資源化價(jià)值，每戶每月成本升至11元左右。收取的垃圾處理費(fèi)遠(yuǎn)不能覆蓋處理成本，且計(jì)費(fèi)方式未和生活垃圾產(chǎn)生量掛鉤，“分類計(jì)量收費(fèi)”是需要積極探索的大方向。
（六）餐廚廢棄物PPP市場(chǎng)空間---1.7萬噸，200億PPP新增投資空間，75億存量投資空間，預(yù)計(jì)十三五期間新增和存量轉(zhuǎn)化合計(jì)PPP落地200億
1.餐廚廢棄物處理新增量約2.84萬噸/日，新增投資200億元
2016年底，全國(guó)餐廚處理能力1.68萬噸/日，據(jù)E20研究院《餐廚垃圾分析報(bào)告》預(yù)測(cè)，到2020年，餐廚垃圾的處理能力可達(dá)到4.52萬噸/日，與《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》要求（新增3.44萬噸/日）基本一致。在建設(shè)方面，據(jù)E20研究院估計(jì)，2017年至2020年底，整個(gè)餐廚垃圾處理建設(shè)總投資將達(dá)到200億元。
2.餐廚廢棄物存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化空間約2.5萬噸/日，總投資約150億元，存量未PPP市場(chǎng)化項(xiàng)目空間占比約40%，即75億元
因受制于前端收運(yùn)問題，餐廚廢棄物處理設(shè)施面臨“吃不飽”的現(xiàn)象，餐廚廢棄物處理存量PPP市場(chǎng)面臨內(nèi)部洗牌。餐廚項(xiàng)目爆發(fā)得益于國(guó)家發(fā)改委2010年以來的兩批試點(diǎn)城市項(xiàng)目推進(jìn)，PPP模式和公建公營(yíng)模式并行使用。在PPP模式中，餐廚項(xiàng)目以BOT和BOO為主流方式（根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計(jì)，分別占65%和20%左右），因此對(duì)于參與社會(huì)資本的融資能力、資本運(yùn)作及設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理能力提出持續(xù)要求。目前看前期運(yùn)營(yíng)成功的項(xiàng)目比例還有待繼續(xù)提高（后面有分析），運(yùn)行狀況不錯(cuò)的項(xiàng)目也往往是市場(chǎng)化的項(xiàng)目。而存量的項(xiàng)目如果運(yùn)行不好，也有可能出現(xiàn)通過PPP引入社會(huì)資本提高效率的可能。
3.當(dāng)前情況分析和政策建議
根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析目前這類項(xiàng)目在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫里大約有145個(gè)，總金額約為271億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為23.45%，落地項(xiàng)目數(shù)34個(gè)，落地項(xiàng)目金額合計(jì)84億，項(xiàng)目投資額落地率31.11%。
在運(yùn)營(yíng)方面，根據(jù)處理技術(shù)的不同，采用厭氧工藝的運(yùn)行費(fèi)用為200-300元/噸，好氧工藝中運(yùn)行費(fèi)用比厭氧高20%-30%，飼料化運(yùn)行費(fèi)用最高，包括國(guó)家對(duì)餐廚垃圾處理的平均補(bǔ)貼價(jià)格約為110元/噸。我國(guó)餐廚垃圾以厭氧發(fā)酵技術(shù)為主流（約占80%），伴隨少量好氧技術(shù)（含高溫快速好氧發(fā)酵、好氧堆肥，合計(jì)約占10%）及飼料化技術(shù)。據(jù)E20研究院測(cè)算，綜合各項(xiàng)技術(shù)，按60%負(fù)荷率計(jì)算，在“十三五”期間運(yùn)營(yíng)將產(chǎn)生100億元左右的市場(chǎng)空間。
餐廚處理PPP項(xiàng)目當(dāng)前主要存在的問題如下：
第一，飼料化和好氧技術(shù)產(chǎn)肥的消納都受到后端產(chǎn)業(yè)鏈延伸的制約，導(dǎo)致現(xiàn)在的餐廚路線過于單一的選擇厭氧技術(shù)，在未來的PPP項(xiàng)目中希望能看到更多地將產(chǎn)肥與后端有機(jī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)打捆的一些案例，對(duì)改善土壤有機(jī)質(zhì)含量很有意義。
第二，餐廚PPP項(xiàng)目在收運(yùn)上的問題導(dǎo)致很多餐廚項(xiàng)目無法順利投入運(yùn)營(yíng)，是這類PPP項(xiàng)目的主要痛點(diǎn)，這方面恰恰應(yīng)該發(fā)揮PPP不同于特許經(jīng)營(yíng)的合作模式。在PPP推進(jìn)中，應(yīng)該著重總結(jié)已順利推進(jìn)城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)予以務(wù)實(shí)推廣。
第三，協(xié)同處置（和污泥、菜場(chǎng)廢棄物、公廁糞便等）可以大大提高效率和資源循環(huán)，但是受制于不同有機(jī)廢物的主管單位不同而較難普遍推行，但是有些城市獲得了成功，往往采用的是循環(huán)經(jīng)濟(jì)園模式。這方面在PPP方案制定中應(yīng)該得到鼓勵(lì)。
（七）污泥PPP市場(chǎng)空間---新增市場(chǎng)空間700億，存量1900億，預(yù)計(jì)“十三五”期間PPP落地100億人民幣。
1.污泥無害化處理處置新增量1.21萬噸/日，新增投資700億元
根據(jù)“水十條”的要求和前文提到的住建部《城鎮(zhèn)污水處理工作考核暫行辦法》，污泥處理都被提到較高的地位，當(dāng)前的一些低端處理處置方式也將會(huì)得到更新。E20研究院《中國(guó)污泥處理處置市場(chǎng)分析報(bào)告（2016版）》估算“十三五”期末污泥無害化處理處置新增1.21萬噸/日。值得注意的是，污泥處置路線不同于餐廚，屬于百花齊放，檔次高低差別極大，據(jù)E20研究院的數(shù)據(jù)，單位投資從20萬—100萬元/噸（含水率80%的濕污泥）均有分布。取中值，2017年至“十三五”期末新增投資700億元。
2.污泥無害化存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化空間約4.2萬噸/日，可PPP市場(chǎng)化占比約60%。存量可PPP投資額約1900億。
大中城市擁有污泥無害化治理壓力且支付意愿較強(qiáng)，污泥無害化PPP市場(chǎng)商業(yè)模式相對(duì)比較成熟；然而，未被PPP市場(chǎng)化的部分可否形成足夠發(fā)展空間依賴于相關(guān)價(jià)費(fèi)政策到位等。
但是，大量污泥處理設(shè)施在污水廠廠區(qū)內(nèi)自建運(yùn)行，這部分存量單獨(dú)市場(chǎng)化不太容易。倒是這些存量項(xiàng)目很多不符合資源化的要求，或者無害化保障不夠，有升級(jí)的需求，而這些升級(jí)項(xiàng)目往往變成了另一種新增機(jī)會(huì)，我們把這些也歸入存量轉(zhuǎn)化。
3.當(dāng)前情況分析和政策建議
根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項(xiàng)目在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫里大約有22個(gè)，總金額約為29億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為27.27%，落地項(xiàng)目數(shù)6個(gè)；落地項(xiàng)目金額合計(jì)8億，項(xiàng)目投資額落地率28.84%。
污泥處理難在處置，這是個(gè)老生常談的問題。當(dāng)前主流路線主要是簡(jiǎn)單的無害化、穩(wěn)定化，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看資源化是方向。但受制于價(jià)格機(jī)制不到位，政府支付能力弱，簡(jiǎn)單處置方式占比高（簡(jiǎn)單處理處置主要是板框壓濾脫水和填埋），后端資源化困難消納能力弱等原因，筆者并不是特別看好這類項(xiàng)目的潛在需求轉(zhuǎn)化成PPP項(xiàng)目的比例。這個(gè)，也可以從財(cái)政部PPP庫里數(shù)據(jù)反映出來的情況得到驗(yàn)證。
三、結(jié)語
以上是E20對(duì)環(huán)保PPP七個(gè)細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行的系統(tǒng)研究，結(jié)合不同領(lǐng)域的建設(shè)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)、市場(chǎng)化程度、商業(yè)模式等進(jìn)行全面且量化的分析，指出各自的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，提出實(shí)操性的建議。實(shí)際上，有必要對(duì)所有PPP項(xiàng)目進(jìn)行分類，考慮領(lǐng)域特點(diǎn)、區(qū)域分布、項(xiàng)目特性等因素，采用不同的方式加以差異化推進(jìn)，將有助于促進(jìn)PPP項(xiàng)目順利落地、提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，真正做到行穩(wěn)致遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
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