本研究將有助于理清各方對減污降碳協(xié)同增效的認(rèn)識，對各級政府后續(xù)推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理工作提供理論和科學(xué)基礎(chǔ)。
作者：鄭逸璇1，宋曉暉2，周佳3，許艷玲1，林民松4，牟雪潔5，薛文博1，陳瀟君2，蔡博峰2，雷宇1,2，嚴(yán)剛1,2*
單位：
1 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院空氣質(zhì)量模擬與系統(tǒng)分析中心
2 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院碳達(dá)峰碳中和研究中心
3 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境管理與政策研究所
4 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境投資與產(chǎn)業(yè)綜合研究所
5 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃研究所
全面推動實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效是新發(fā)展階段我國兌現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和莊嚴(yán)承諾、深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國的必然要求。環(huán)境污染物與二氧化碳排放的高度同源性是實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的理論基礎(chǔ)。本文首先就目標(biāo)指標(biāo)、管控區(qū)域、控制對象、措施任務(wù)、政策工具五個方面的協(xié)同性系統(tǒng)討論了減污降碳協(xié)同增效的基本內(nèi)涵。其次，著眼于當(dāng)前大氣環(huán)境治理與碳減排在中國的重要性，本文在國家層面討論了二者的中長期協(xié)同控制路線圖，闡述了重點協(xié)同區(qū)域的識別方法和重點部門的協(xié)同治理思路，系統(tǒng)提出了大氣環(huán)境治理與碳減排的協(xié)同路徑。再次，本文還就“無廢城市”建設(shè)和生態(tài)保護(hù)這兩個領(lǐng)域與碳減排的協(xié)同治理思路展開分析討論。最后，針對減污降碳協(xié)同治理對政策體系的需求，提出了統(tǒng)籌優(yōu)化減污降碳協(xié)同目標(biāo)、建立協(xié)同法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、建立減污降碳協(xié)同管理制度三個方面的建議。本研究將有助于理清各方對減污降碳協(xié)同增效的認(rèn)識，對各級政府后續(xù)推進(jìn)減污降碳協(xié)同治理工作提供理論和科學(xué)基礎(chǔ)。
良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，積極應(yīng)對氣候變化事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。我國正處于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵時期 [1]；同時也處于積極部署謀劃實現(xiàn) 2030 年前碳達(dá)峰目標(biāo)和 2060 年前碳中和愿景的開局階段。面對環(huán)境污染與溫室氣體排放這兩個同根同源的問題，黨中央已明確要把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局 [2]，并將協(xié)同推進(jìn)減污降碳寫入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃 [1]， 在多個重要場合反復(fù)重申、強(qiáng)調(diào)。推動實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是兌現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和莊嚴(yán)承諾的重大牽引，是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵路徑，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，是建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的必然要求。全面、完整、準(zhǔn)確貫徹新發(fā)展理念，積極開展減污降碳協(xié)同治理實踐，完善理論體系，將進(jìn)一步豐富習(xí)近平生態(tài)文明思想內(nèi)涵。為貫徹黨中央決策部署，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》[3]，在主管部門層面統(tǒng)籌推動相關(guān)工作協(xié)同開展。實現(xiàn)美麗中國目標(biāo)，面臨著大氣污染物濃度整體仍處于高位、水污染治理在不同尺度仍有巨大挑戰(zhàn)、土壤污染風(fēng)險管控壓力仍較大等問題 [4]。實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景面臨時間緊、任務(wù)重、結(jié)構(gòu)性問題突出的形勢，同時面臨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展導(dǎo)致剛性需求增長強(qiáng)勁的壓力 [5]?；茉聪M(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、居民生活等均是環(huán)境污染物與溫室氣體排放的主要來源 [6]。我國當(dāng)前以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以公路為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)美麗中國目標(biāo)以及碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的共同挑戰(zhàn) [7]。面對環(huán)境質(zhì)量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求，亟待推進(jìn)落實減污與降碳工作?？紤]到環(huán)境污染物與溫室氣體同根同源，減污與降碳在管控思路、管理手段、任務(wù)措施等方面高度一致，可統(tǒng)籌謀劃、一體推進(jìn)、協(xié)同實施，實現(xiàn)降本增效。另外，現(xiàn)有減污制度體系可作為實現(xiàn)降碳目標(biāo)落地的重要載體，降碳措施可作為實現(xiàn)長效源頭減污的關(guān)鍵牽引，推動減污與降碳合力，可提高資源調(diào)配能力、強(qiáng)化工作落實力度，實現(xiàn)提質(zhì)增效。綜上，面對當(dāng)前形勢，我國既應(yīng)當(dāng)協(xié)同推進(jìn)減污降碳工作，也具備條件通過合理統(tǒng)籌謀劃實現(xiàn)協(xié)同增效。對減污降碳協(xié)同增效開展研究，識別關(guān)鍵路徑及主要政策需求，是實現(xiàn)將其作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型總抓手的重要理論和科學(xué)基礎(chǔ)。當(dāng)前針對減污降碳協(xié)同增效這一新原則、新思路、新舉措的研究仍較為缺乏，尚無對其基本內(nèi)涵的系統(tǒng)梳理和討論，對重點領(lǐng)域協(xié)同路徑的系統(tǒng)分析和主要協(xié)同要點的梳理也較為匱乏?；诖?，本文首先梳理并提出了減污降碳協(xié)同增效的基本內(nèi)涵；之后對大氣環(huán)境治理、“無廢城市”建設(shè)、生態(tài)保護(hù)這三個領(lǐng)域與碳減排的協(xié)同路徑與思路展開討論，立足各領(lǐng)域特點，分析各自協(xié)同要點和協(xié)同治理思路；最后探討了減污降碳協(xié)同治理對政策體系的需求，立足當(dāng)前政策制度， 從統(tǒng)籌優(yōu)化減污降碳協(xié)同目標(biāo)、建立協(xié)同法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、建立減污降碳協(xié)同管理制度三個方面提出了政策措施建議。研究將對后續(xù)推進(jìn)減污減碳協(xié)同治理工作提供理論和科學(xué)基礎(chǔ)。 01、減污降碳協(xié)同增效的基本內(nèi)涵
人為活動是導(dǎo)致環(huán)境污染與溫室氣體排放的根源。如圖 1 所示，能源消費(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)、居民生活、交通運(yùn)輸?shù)染鶗a(chǎn)生或排放包括大氣污染物、固體廢物、水污染物等在內(nèi)的各類環(huán)境污染物以及以 CO2 為主的溫室氣體。來源相同意味著減污和降碳不是兩個孤立問題，而是一個問題的兩個方面， 二者聯(lián)系密切。通過在目標(biāo)指標(biāo)、管控區(qū)域、控制對象、措施任務(wù)、政策工具五個方面的協(xié)同，可以推動減污與降碳并舉，實現(xiàn)提質(zhì)增效。在目標(biāo)指標(biāo)方面，實現(xiàn)美麗中國目標(biāo)和碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)愿景均是落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹新發(fā)展理念， 推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。從根本目標(biāo)來看，減污與降碳都是為了在不影響生態(tài)系統(tǒng)平衡和不降低生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的情況下，高質(zhì)量推動社會經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展， 最終實現(xiàn)民生福祉全面提升 [8-11]。減污和降碳是一體兩面的任務(wù)，要把減污和降碳的目標(biāo)指標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一。在時間維度上， 減污直接響應(yīng)了人民群眾當(dāng)下對環(huán)境質(zhì)量改善的熱切期盼，降碳將筑牢中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體偉大事業(yè)的根基。從當(dāng)前至 2030 年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，應(yīng)做到減污與降碳兩個目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)，互相支撐；碳達(dá)峰后至實現(xiàn)碳中和目標(biāo)階段，可將降碳作為從根本上改善環(huán)境質(zhì)量的總體牽引 [12, 13]。在管控區(qū)域方面，由于人為活動是環(huán)境污染物與溫室氣體排放的共同根源，所以我國的環(huán)境污染水平與碳排放在空間分布上具有高度一致性。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密、能源消費(fèi)量大的區(qū)域往往是環(huán)境質(zhì)量較差同時碳排放量巨大的區(qū)域 [14]。這些地區(qū)兼具高污染水平和高人口密度的情況，通常會對人群造成相對更高的環(huán)境風(fēng)險 [15]。因此，從實現(xiàn)宏觀目標(biāo)的角度而言， 在重點區(qū)域推動協(xié)同控制，不但對于改善全國整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量以及降低碳排放量具有顯著意義，同時也將對保護(hù)人群健康，提升全體國民福祉產(chǎn)生更高的效益，取得事半功倍的效果，實現(xiàn)協(xié)同增效。在控制對象方面，能源消費(fèi)、工業(yè)生產(chǎn)、居民生活、交通運(yùn)輸?shù)染黔h(huán)境污染物及溫室氣體的重要來源 [6]。各部門能源結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)方式、生產(chǎn)工藝、污染控制技術(shù)路徑等均存在明顯差別，導(dǎo)致主要污染物種類、污染物排放強(qiáng)度和排放量、碳排放強(qiáng)度和排放量也差異顯著。在推進(jìn)協(xié)同治理過程中，應(yīng)重點關(guān)注污染物排放和碳排放“雙高”的重點部門和行業(yè)， 采取結(jié)構(gòu)調(diào)整等源頭治理措施，實現(xiàn)協(xié)同減排增效。同時，考慮到不同部門 / 行業(yè)碳排放進(jìn)入大氣后呈均一性，碳排放環(huán)境影響一致，因此從協(xié)同增效的角度來看，應(yīng)更關(guān)注環(huán)境質(zhì)量改善需求，識別降碳環(huán)境邊際效益較大的部門和行業(yè)作為協(xié)同控制重點（圖 2）。在措施任務(wù)方面，將環(huán)境污染物與溫室氣體的共同來源作為協(xié)同控制的重要落腳點，推動落實可協(xié)同減污降碳的控制措施；特別地，應(yīng)以推進(jìn)節(jié)能降耗、開發(fā)可再生能源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、推動形成綠色生產(chǎn)生活方式等根本性、源頭性、結(jié)構(gòu)性措施作為主要抓手，實現(xiàn)減污與降碳源頭減排相協(xié)同。同時，應(yīng)將碳排放指標(biāo)納入污染治理技術(shù)的評價體系，在確定大氣、固體廢物等污染治理技術(shù)時，要同步考慮治理技術(shù)的協(xié)同控碳效果，優(yōu)化選擇治污技術(shù)路線，避免片面追求治污效果而導(dǎo)致大量碳排放，增強(qiáng)污染治理與碳排放控制的協(xié)調(diào)性。在政策工具方面，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計，以全局性、系統(tǒng)化的視角統(tǒng)籌謀劃戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系等，打通環(huán)境污染治理和氣候變化應(yīng)對的相關(guān)體制機(jī)制，建立減污降碳協(xié)同政策體系。多年的污染防治攻堅戰(zhàn)使我國在減污方面已建立了較為完善的制度和政策體系，宜在現(xiàn)有減污政策體系中強(qiáng)化統(tǒng)籌氣候變化應(yīng)對相關(guān)工作要求，以減污制度體系作為實現(xiàn)降碳目標(biāo)落地的重要載體，同時作為構(gòu)建減污降碳協(xié)同政策體系的基礎(chǔ)。 
圖1 減污降碳協(xié)同增效的基本內(nèi)涵
圖2 以環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)優(yōu)化協(xié)同管控思路示意注：圖中網(wǎng)格顏色僅示意排放量及影響水平大小差異，不指代具體數(shù)值；由綠到紅表示排放及環(huán)境影響水平逐漸增大 02、減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵路徑識別
2.1 大氣環(huán)境治理與碳減排的協(xié)同路徑與思路我國大氣污染與 CO2 排放同根同源，具備協(xié)同治理的巨大潛力。從中長期來看，應(yīng)科學(xué)研判不同歷史時期減污與降碳的主要驅(qū)動力，系統(tǒng)謀劃協(xié)同減排路徑。從區(qū)域?qū)用鎭砜?，?yīng)著重關(guān)注大氣污染嚴(yán)重的地區(qū)，這些地區(qū)通常也是碳排放量大的區(qū)域。從行業(yè)和部門層面來看，重化工業(yè)、交通運(yùn)輸、民用等均是大氣污染物和 CO2 排放的主要來源，應(yīng)作為協(xié)同治理的重點予以關(guān)注。此外，推動城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳排放達(dá)峰“雙達(dá)”試點示范，探索典型城市實現(xiàn)“雙達(dá)”的主要路徑、關(guān)鍵措施、政策機(jī)制，也是有益嘗試。已有研究表明 [12, 13, 16]，碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)愿景對驅(qū)動空氣質(zhì)量改善有巨大貢獻(xiàn)。如圖 3 所示，在碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的驅(qū)動下，全國 PM2.5年均濃度和 O3 濃度年評價值（日最大 8 小時濃度均值的第 90 百分位數(shù)）有望在 2060 年左右達(dá)到世界衛(wèi)生組織 2005 版空氣質(zhì)量準(zhǔn)則值（PM2.5年均濃度小于 10 μg/m3，O3日最大 8 小時濃度均值小于 100 μg/m3），屆時降碳對減污（PM2.5）的累計貢獻(xiàn)將超過 80%[12]。在 2030 年實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)之前，需要堅持以美麗中國目標(biāo)和碳達(dá)峰目標(biāo)為雙牽引，持續(xù)強(qiáng)化大氣污染治理措施，特別是揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）排放相關(guān)的源頭替代等措施，實現(xiàn) PM2.5和 O3污染協(xié)同控制以及與碳減排的協(xié)同；這一階段，減污目標(biāo)將推動中國獲得額外的降碳收益 [16]。2035 年以后，隨著大氣污染物末端治理技術(shù)進(jìn)一步減排的潛力逐步收窄，根本性的結(jié)構(gòu)調(diào)整等降碳措施將成為 CO2 與大氣污染物協(xié)同減排的核心牽引，降碳措施將主導(dǎo)減污的進(jìn)程[12,17]。 
圖3 大氣環(huán)境質(zhì)量減污降碳協(xié)同治理中長期路線示意
注：PM2.5 濃度為年均值，O3 濃度為 O3 日最大 8 小時全年濃度第 90 百分位數(shù)全國均值；數(shù)據(jù)來源于生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究成果 [12]
大氣污染物與 CO2 排放具有高度同源性，空間聚集性強(qiáng)。目前影響我國環(huán)境空氣質(zhì)量的 NOx、PM2.5、VOCs 等大氣污染物的排放與 CO2 排放均主要集中在京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原、成渝地區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密的城市群?；谇迦A大學(xué)中國多尺度污染物排放清單模型（MEIC）[6, 18] 網(wǎng)格數(shù)據(jù)分析表明：2017 年，全國 CO2 排放量排名前 5% 的網(wǎng)格（空間分辨率為 0.25°的網(wǎng)格）合計貢獻(xiàn)了全國 CO2 排放總量的 68%、NOx 排放的 60%、一次 PM2.5 排放的 46% 和VOCs 排放的 57%。大氣污染物排放與 CO2 排放在空間上均表現(xiàn)出集聚效應(yīng)，且二者熱點網(wǎng)格呈現(xiàn)高度一致性，這些熱點地區(qū)主要分布在省會（自治區(qū)首府） 等大中城市以及重點城市群。與污染物排放相似，中國的 PM2.5 污染和 O3 污染也呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征，且大氣重污染區(qū)域與 CO2 排放重點區(qū)域高度重疊。鑒于此，應(yīng)聚焦重點地區(qū)和熱點網(wǎng)格，根據(jù)大氣環(huán)境污染程度與溫室氣體排放強(qiáng)度篩選“雙高”熱點區(qū)域及網(wǎng)格，重點推動熱點區(qū)域能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，采取針對性措施，實現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量和溫室氣體排放控制協(xié)同向好；同時應(yīng)充分考慮污染的空間異質(zhì)性（如圖 2 所示），以大氣環(huán)境質(zhì)量為約束謀劃碳減排的差異化空間管控方案，全國統(tǒng)籌優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、能源轉(zhuǎn)型空間布局，重點降碳任務(wù)措施指標(biāo)向大氣污染防治重點區(qū)域傾斜，強(qiáng)化實施力度。圖 4 為 2017 年主要大氣污染物和 CO2 排放部門構(gòu)成。工業(yè)是對污染物和 CO2 排放貢獻(xiàn)均最大的部門，其 NOx、一次 PM2.5、VOCs、CO2 排放量占全國比重分別達(dá) 42%、46%、67%、42%。電力部門得益于持續(xù)污染治理，對污染物排放貢獻(xiàn)逐漸降低 [6]，但CO2 排放貢獻(xiàn)仍高達(dá) 40% 以上。此外，民用部門和交通部門也同樣對大氣污染物和碳排放均有重要貢獻(xiàn)。整體而言，在識別重點管控對象時，應(yīng)聚焦大氣污染物排放量大的高碳行業(yè)（圖 2）。工業(yè)作為對大氣污染物和 CO2 排放貢獻(xiàn)均最大的部門，是推進(jìn)減污降碳的重點，應(yīng)著力構(gòu)建高效低碳循環(huán)工業(yè)體系，嚴(yán)控“兩高”項目盲目發(fā)展，大力推進(jìn)鋼鐵、水泥等重點工業(yè)行業(yè)節(jié)能降耗，加強(qiáng)再生資源回收利用率，從源頭減少生產(chǎn)過程能源、資源消耗以及相關(guān)污染物和 CO2 排放，實現(xiàn)大氣污染物與 CO2 協(xié)同減排。電力部門是當(dāng)前全國主要的 CO2 排放部門，但受減污政策持續(xù)推動，其對大氣污染物排放貢獻(xiàn)逐漸降低，因此電力部門應(yīng)以降碳為主牽引，全面提速非化石能源發(fā)展，構(gòu)建電力體系新格局，從源頭實現(xiàn)協(xié)同減污降碳 [20]。交通部門對大氣污染物和CO2排放均有重要貢獻(xiàn)，特別是對 NOx 和 VOCs 排放貢獻(xiàn)顯著，對 PM2.5 和 O3 污染協(xié)同治理有重要影響；考慮到未來需求增長預(yù)期，交通部門能源消費(fèi)預(yù)計將進(jìn)一步增加，是下一步協(xié)同治理的重點 [21, 22]，應(yīng)以交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和車隊結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化為核心抓手，全面提速新能源車發(fā)展、持續(xù)推動燃油車隊清潔化低碳化、積極構(gòu)建綠色低碳出行體系。能效提升與用能結(jié)構(gòu)優(yōu)化并舉是民用部門協(xié)同推進(jìn)減污降碳的核心手段，應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)推動新建建筑低碳化發(fā)展，按照宜改則改原則提升既有建筑節(jié)能水平，此外還應(yīng)加快生活取暖散煤和供暖燃煤鍋爐替代。 
圖4 2017 年重點部門主要大氣污染物和CO2 排放貢獻(xiàn)
數(shù)據(jù)來源：污染物清單來自清華大學(xué) MEIC 清單結(jié)果 [6]，CO2 排放數(shù)據(jù)來自生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院碳情速報研究結(jié)果 [19]
2.2 “無廢城市”建設(shè)與碳減排的協(xié)同思路“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以“減量化、資源化、無害化”為原則，通過源頭減量、資源化利用、安全處置等方式，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的一種新型城市管理方式。因此，“無廢城市”建設(shè)與碳減排具有天然耦合性 [23]，可主要在推廣綠色生活理念、構(gòu)建資源循環(huán)利用體系、垃圾無害化處置等三個方面實現(xiàn)協(xié)同。通過推廣綠色低碳建筑、實施限塑令、構(gòu)建綠色低碳出行服務(wù)體系等培養(yǎng)形成綠色生活理念，以綠色低碳消費(fèi)帶動產(chǎn)業(yè)升級，從源頭減少固體廢物產(chǎn)生， 降低生產(chǎn)、使用、處置等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的碳排放 [24]。通過構(gòu)建廢鋼、廢鋁等再生資源和工業(yè)固體廢物的資源循環(huán)利用體系，加快發(fā)展電爐短流程煉鋼，強(qiáng)化廢鋁資源分級分類回收處理，提高廢鋁資源保級利用水平。另外，推進(jìn)粉煤灰、冶煉廢渣等工業(yè)固體廢物在建筑材料生產(chǎn)過程中替代原材料，從而有效降低原生礦產(chǎn)資源開采產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物，同時減少礦產(chǎn)開采、金屬冶煉、處置等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的碳排放。完善生活垃圾、生物質(zhì)焚燒發(fā)電等無害化處置環(huán)節(jié)的能源體系建設(shè)，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能清潔供暖，有序發(fā)展農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電，使用無法再生的紙張、紡織品等高熱值固體廢物制備垃圾衍生燃料，推進(jìn)生活垃圾焚燒發(fā)電，可以在保障固體廢物安全處置的同時，減少化石能源發(fā)電產(chǎn)生的碳排放。2.3 生態(tài)保護(hù)與碳減排的協(xié)同思路當(dāng)前至未來一段時期，我國生態(tài)保護(hù)工作的主要目標(biāo)是保障國家生態(tài)安全、恢復(fù)提升重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，守住自然生態(tài)安全邊界 [25]。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力是實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要生態(tài)保障；統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與新能源發(fā)展用地關(guān)系則是貫徹新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。當(dāng)前應(yīng)該因地制宜推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)，加快“三區(qū)四帶”生態(tài)屏障建設(shè)，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，開展大規(guī)模國土綠化行動，科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化和水土流失綜合治理，穩(wěn)步提升陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，為實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)奠定生態(tài)根基 [26]。同時應(yīng)該因地制宜推進(jìn)可再生能源使用，促進(jìn)重點生態(tài)功能區(qū)能源結(jié)構(gòu)清潔低碳發(fā)展。在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等生態(tài)空間，按照“點上開發(fā)、面上保護(hù)”的思路，合力布局可再生能源開發(fā)，科學(xué)評估可再生能源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，兼顧考慮未來新能源替代過程中的退出機(jī)制和生態(tài)恢復(fù)成本，在促進(jìn)綠色發(fā)展、增加人民福祉的同時，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同。在不損害生態(tài)功能的前提下，在重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)資源環(huán)境承載能力相對較強(qiáng)的特定區(qū)域，可支持其因地制宜適度發(fā)展可再生能源開發(fā)利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)。在水資源嚴(yán)重短缺、環(huán)境容量有限、生態(tài)十分脆弱、地震和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)， 應(yīng)該嚴(yán)格控制可再生能源開發(fā)。協(xié)同政策體系的建立需要將減污降碳、協(xié)同增效的思想貫穿于整個生態(tài)環(huán)境管理制度設(shè)計中，需要以全局性、系統(tǒng)化的視角設(shè)定目標(biāo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、設(shè)計政策機(jī)制。當(dāng)前，我國應(yīng)對氣候變化治理體系是以強(qiáng)度管理為核心，結(jié)合規(guī)劃、目標(biāo)分解、產(chǎn)業(yè)政策、排放權(quán)交易市場等手段；囿于強(qiáng)制性環(huán)境管理規(guī)制的缺失，在推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、落實碳源管理等方面的約束力明顯不足。因此，實現(xiàn)政策協(xié)同的關(guān)鍵是目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度的協(xié)同。3.1 統(tǒng)籌優(yōu)化協(xié)同目標(biāo)目標(biāo)規(guī)劃協(xié)同與否是決定整個協(xié)同政策體系能否真正發(fā)揮效益的關(guān)鍵。協(xié)同設(shè)定環(huán)境質(zhì)量、污染控制、能源消費(fèi)與溫室氣體減排目標(biāo)，要做到多方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，步調(diào)一致，建議進(jìn)一步完善我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要指標(biāo)體系，在當(dāng)前綠色生態(tài)指標(biāo)體系中增加減污降碳綜合指標(biāo)，表征地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善和應(yīng)對氣候變化的協(xié)調(diào)性與協(xié)同效益。在地區(qū)開展重大環(huán)境、能源、經(jīng)濟(jì)決策與規(guī)劃制定中，要將環(huán)境氣候協(xié)調(diào)共治作為核心原則，合理確定環(huán)境目標(biāo)與氣候目標(biāo)的分配權(quán)重。此外，在協(xié)同目標(biāo)的約束下，如何最大化協(xié)同減排效應(yīng)是制定管控戰(zhàn)略、明確管控領(lǐng)域、設(shè)計一體化任務(wù)和措施過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點，針對污染物與溫室氣體排放的重點領(lǐng)域，應(yīng)同步設(shè)計減排技術(shù)路徑，尤其是對于增碳的污染治理技術(shù)工藝選擇，應(yīng)當(dāng)充分論證，滿足污染排放標(biāo)準(zhǔn)的同時，盡量做到節(jié)能降耗，從而真正實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與改善環(huán)境質(zhì)量的有機(jī)結(jié)合。3.2 建立協(xié)同法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)立法是明晰權(quán)責(zé)主體、確立管理目標(biāo)、建立管理機(jī)制、落實監(jiān)督執(zhí)法的根本，因此，實現(xiàn)政策協(xié)同的前提是首先完成法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)層面的協(xié)同。一是在現(xiàn)有的環(huán)境基本法中補(bǔ)充應(yīng)對氣候變化的規(guī)定，現(xiàn)階段要考慮到我國傳統(tǒng)環(huán)境問題尚未完全解決的基本國情，秉持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類管理的基本原則，樹立協(xié)同管理的思想理念，明確減污降碳的權(quán)責(zé)邊界、提出協(xié)同管理的制度體系。二是將溫室氣體管理納入我國《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《排污許可管理條例》等法規(guī)，為協(xié)同管理制度體系建設(shè)提供法制依據(jù)。三是在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系中體現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的綜合效益，制修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)、燃料使用與控制標(biāo)準(zhǔn)、綠色產(chǎn)品與技術(shù)性能標(biāo)準(zhǔn)，形成融合溫室氣體管控的新型生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是同源排放的工業(yè)企業(yè)，要逐步建立起治污與控碳相協(xié)調(diào)的排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)。碳交易市場作為當(dāng)前碳源管理的主要手段，對源的約束度不夠，僅局限于微觀層面的配額分配體系， 缺少與地區(qū)、行業(yè)等規(guī)劃政策的有效銜接。因此，建議依托現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理制度完善碳管控，達(dá)到強(qiáng)化碳源管理的目的。一是要注重從源頭上實現(xiàn)協(xié)同管理，在環(huán)境分區(qū)管控和準(zhǔn)入清單中強(qiáng)調(diào)環(huán)境目標(biāo)與氣候目標(biāo)的雙約束，并建立其向中觀規(guī)劃與微觀落地的傳導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化重點排放領(lǐng)域空間布局約束、減污降碳管理、能源利用效率等方面準(zhǔn)入、限制和禁止的要求。在規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價中引入溫室氣體排放的評價指標(biāo)，作為對局地大氣污染物排放控制指標(biāo)的補(bǔ)充，在環(huán)境影響評價過程中同步評估新增排放源污染物與碳排放水平、環(huán)境影響、減排潛力，同步作出污染防治與節(jié)能降碳的技術(shù)路徑優(yōu)選，提出減污降碳協(xié)同管控措施和應(yīng)對方案。二是要強(qiáng)化污染物與碳排放同源過程管控，利用好固定源大氣污染物防治體系與溫室氣體減排本身具有一體化和協(xié)同性這一有利條件，充分借助排污許可基礎(chǔ)性制度管理優(yōu)勢。一方面，通過同源過程管控發(fā)揮大氣污染防治措施對溫室氣體的減排產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，在現(xiàn)有許可體系中完善和補(bǔ)充資源能源消耗、能源使用效率、碳排放配額等控制要求。另一方面，排污許可制度體系中的污染防治、自行監(jiān)測、臺賬記錄、報告等許可管控要求也同樣適用溫室氣體，可實施統(tǒng)籌管理。三是要逐步強(qiáng)化二氧化碳減排的剛性約束，實施污染物與碳排放總量“雙控”制度。圍繞碳達(dá)峰碳中和要求，設(shè)立國家、地區(qū)、行業(yè)總量控制目標(biāo)，對重點領(lǐng)域采取源總量控制模式，根據(jù)各領(lǐng)域碳排放形勢及達(dá)峰安排，分批分區(qū)推動總量控制。“十四五”時期，以電力、鋼鐵、水泥、有色、煤化工等行業(yè)為重點，體現(xiàn)行業(yè)同源排放與協(xié)同控制特點，綜合設(shè)定污染物與碳排放行業(yè)總量目標(biāo)，制定企業(yè)主要大氣污染物排放總量指標(biāo)及碳配額分配方案。“十五五”以后， 可適時將碳排放總量控制納入國家約束性指標(biāo)體系， 建立控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制，作為生態(tài)環(huán)境考核體系的重要內(nèi)容，將應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作存在的突出問題納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察范疇。 參考文獻(xiàn)
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文獻(xiàn)來源：鄭逸璇，宋曉暉，周佳，許艷玲，林民松，牟雪潔，薛文博，陳瀟君，蔡博峰，雷宇，嚴(yán)剛.減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵路徑與政策研究[J].中國環(huán)境管理,2021,(05):45-51.
DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2021.05.045
資助項目：國家自然科學(xué)基金面上項目“基于排放情景—空氣質(zhì)量模型的中國城市‘雙達(dá)’評估方法研究”（72074154）
作者簡介：鄭逸璇（1992—），男，博士，主要從事大氣環(huán)境與碳排放協(xié)同管理方面研究，E-mail: zhengyx@caep.org.cn
*通信作者：嚴(yán)剛（1976—），男，博士，副院長 / 研究員，主要從事大氣環(huán)境與碳排放協(xié)同管理方面研究，E-mail: yangang@caep.org.cn
來源 | 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院
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