來源：固廢觀察 作者：張益

近幾年，我國在污染土壤修復領域先后出臺了一系列相關政策、法規(guī)等規(guī)范性文件，在完善政策法規(guī)、建立管理體制、明確責任主體等方面取得了可喜的進展，但仍存在較多需要進一步完善的地方。

立法步伐：逐漸加快

總結相關政策法規(guī)的發(fā)布歷程，我國土壤污染防治的立法工作主要經(jīng)歷了三個階段：

第一階段（2002-2007年）：開始涉及土壤環(huán)境保護階段。包括發(fā)布《關于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，修訂《中華人民共和國土地管理法》等。

第二階段（2008-2012年）：逐步重視土壤污染問題階段。相繼發(fā)布了《關于加強土壤污染防治工作的意見》、《關于加強重金屬污染防治工作的指導意見》、《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》、《土地復墾條例》、《湘江流域重金屬污染治理實施方案》、《關于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》等政策法規(guī)。

第三階段（2013年以來）：加快土壤修復立法步伐階段。2013年1月國務院辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》，6月環(huán)保部發(fā)布《中國土壤環(huán)境保護政策》；2014年4月通過的《環(huán)境保護法》修訂案增加了土壤修復的內(nèi)容，5月環(huán)保部發(fā)布《關于加強工業(yè)企業(yè)關停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》，11月環(huán)保部發(fā)布《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估及修復工作指南（試行）》。

據(jù)報道，《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）已經(jīng)環(huán)保部常務會議審議并原則通過，有望在2015年上半年出臺；《土壤污染防治法》被列為全國人大第一類立法計劃項目，預計將在2017年前后出臺。由此，我國土壤污染防治的法規(guī)體系有望在“十三五”期間得到完善。

管理體系：初步建立

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，土壤污染防治管理體制包括國家和地方兩個層面，兩個層面的管理體系基本類同。不管是在國家立法層面上還是地方立法中，涉及土壤污染防治管理的行政都很多。

環(huán)境保護管理部門：主要負責土壤污染源頭預防、控制和污染防治的監(jiān)督管理；

國土資源管理部門：主要負責土壤改良、監(jiān)測，以及土地評級；

農(nóng)業(yè)行政管理部門：主要負責農(nóng)用地土壤改良、監(jiān)測和安全管理；

經(jīng)濟信息管理部門：主要負責工業(yè)場地污染預防和整治管理；

建設行政管理部門：主要負責建設用地的開發(fā)、建設和管理；

水利行政管理部門：主要負責水土流失控制和土壤侵蝕監(jiān)測；

礦產(chǎn)資源管理部門：主要負責礦產(chǎn)資源開發(fā)地的土地規(guī)劃、土壤修復和土地復墾；

發(fā)展改革、規(guī)劃、財政、科技、衛(wèi)生、工商等管理部門：在各自職責范圍內(nèi)負責土壤污染防治相關工作。

兩大問題：亟需解決

責任主體尚不清晰

借鑒國外對土壤污染防治的立法經(jīng)驗，土壤污染防治可概括為兩種類型，即農(nóng)用地土壤污染防治和工業(yè)用地土壤污染防治。前者的責任主體為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，后者的責任主體為造成土壤污染的單位及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員。但在我國的法律條款中對以上主體缺乏明確的定位和有效的約束。比如，《憲法》中規(guī)定了合理利用土地和防治土壤污染的粗放原則，《刑法》中對一些可能造成土壤污染的行為規(guī)定了相應的刑事責任，但這些條文均存在缺乏可操作性的問題，難以具體執(zhí)行。

2014年1月23日的國務院辦公廳發(fā)布的《關于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》中，強調(diào)了“落實企業(yè)保護土壤環(huán)境的主體責任”，明確了“誰污染，誰治理”的基本原則，為下一步污染責任體系的建立打下了堅實的基礎。對于增量土地，可遵循“誰污染，誰治理”的原則來明確責任主體；而對于存量土地，可參照“誰投資，誰受益”的原則來設計商業(yè)模式。

風險管控存在缺口

從國內(nèi)外研究進展來看，風險評估、風險分析和風險管理已經(jīng)逐漸作為一種政策分析工具和管理手段，廣泛應用于解決復雜、困難的環(huán)境問題，特別是在土壤污染防治方面。

2001年原國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《國家環(huán)境科技發(fā)展“十五”計劃綱要》中把研究建立環(huán)境風險管理制度作為適應市場經(jīng)濟的現(xiàn)代環(huán)境政策、建立科學決策的技術支撐體系的科技工作之一，并開展了相關研究工作。但目前我國在污染土壤風險評價、風險管理的制度建設方面還存在缺口。如何在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)我國國情進一步探討土壤污染風險管理制度，仍然是今后環(huán)境保護工作面臨的一項重要任務。

立法體系：有待完善

目前我國關于土壤污染防治的立法仍不健全，在很多關鍵問題上還有所缺失，這也是造成土壤修復產(chǎn)業(yè)一直不溫不火的原因之一。未來應該從以下三個方面，進行土壤污染防治法規(guī)體系的完善：

第一，完善法規(guī)體系。盡快出臺《土壤污染防治法》、《土壤污染防治行動計劃》、《土壤污染防治條例》、《污染場地管理條例》和《土壤污染防治技術政策》，編制《重金屬污染綜合防治“十三五”規(guī)劃》和《全國土壤環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》，修訂《中國人民共和國土地管理法》等相關政策法規(guī)。

第二，明確責任主體。不管是工業(yè)污染場地還是農(nóng)田土壤，當前我國土壤污染防治從經(jīng)濟基礎向上層建筑傳遞的最大呼聲是為項目“尋找埋單人”，由此就產(chǎn)生了認定責任主體和明確管理部門的需求。

第三，健全管控體系。建立健全土壤污染監(jiān)測防治體系、污染舉報制度，對土壤污染過程進行管理和監(jiān)督；從污染源頭控制出發(fā)，減少重金屬對土壤的污染。加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)的管理，從源頭上控制礦產(chǎn)開發(fā)及冶煉過程對土壤和水體的重金屬污染風險。

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